国内非政府组织研究综述行管0901 张蓬勃1091390108摘要：现代社会文明应该是公民社会、市场经济和民主政治三大社会层面共同发展的结果。

随着市场经济和政治文明的发展，我国的非政府组织也得到了前所未有的发展。

我国学者通过对非政府组织的界定、性质、价值及存在的意义、目前在我国的发展情况、遇到的问题以及解决的措施等方面的研究，提出了一系列见解，并对非政府组织在我国未来的发展指明了方向。

关键词：非政府组织；公共管理一、非政府组织的界定和其他领域一样，对非政府组织定义的研究很难形成一个完全一致的观点，而且非政府组织作为方兴未艾的事物，国内外各个阶层主体都有自己的看法，客观上也加大了定义的难度。

有学者认为，非政府组织一般是指“非政府、非营利，为了民间公益事业，在开发、人权、环境、难民救济等领域活动的组织”（1）。

徐崇温认为非政府组织“是指在政府部门和以营利为目的的企业（即市场部门）之外的，以非营利为目的的、从事公益事业的一切志愿团体、社会组织或民间协会......涵盖教育、科技、医药、卫生、文化、艺术、扶贫、环保、弱势群体保护等许多方面…..非政府组织最初是指得到联合国承认的国际性非政府组织，后来发达国家中以促进第三世界发展为目的的组织、发展中国家中以促进第三世界发展为目的的组织、发展中国家中以促进国家经济和社会发展为己任的组织也被包括进去。

”（2）陈晓春教授则将非政府组织界定为“不以获取利润为目的，为社会公益服务的，提供准公共产品的独立部门”（3）金家厚则给出了我国非政府组织的定位取向：作为社会主体，功能上承接政府转移的部分职能、发展时序上代表着社会领域的改革；作为社会管理过程，在政府与企业、政府与社会之间发挥组织沟通协调参与决策等作用；作为社会管理监督系统，为民众监督提供有效渠道。

（4）还有的学者按照内涵和外延将非政府组织界定为广义、狭义和介于两者之间的三种定义（5）。

归纳而言，国内比较流行直接界定法，主要是从法律维度上、“结构—运作”上、从形成发展的目的与功能上、与资金来源上界定。

二、非政府组织的性质对于非政府组织的性质，学界的观点比较一致，主要体现在依法建立的、非政府的、非盈利性的、自主管理的、非党派性质的、并且具有一定自愿性质的、致力于解决各种社会性问题等方面。

姚福喜总结了非政府组织的七大特征：1 ．组织性（formal organization），指合法注册，有成文的章程、制度，有固定的组织形式和人员等。

2 ．民间性（nongovernmental），又称非政府性，指不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配。

3 ．非盈利性（nonprofit—distributing），指不以盈利为目的，不进行利润分配，而是致力于社会公益事业。

4 ．自治性（self～governing），指有独立的决策与行为能力，能够进行自我管理。

5 ．志愿性（voluntary），指成员的参加和资源的集中不是强制的，而是自愿和自愿性的。

其成员是基于共同的信念、目标、兴趣和追求之上的，其资源的获取方式是基于共同的价值观之上的沟通、协商、说服、互惠与合作。

6 ．非政治性（nonpolitical），指不是政党组织，不参加竞选等政治活动。

7 ．非宗教性（nonreligious），指不是宗教组织，不开展传教、礼拜等宗教活动。

（6）我们总结出的观点则是非政府组织具有非营利性、非政府性以及志愿公益性或者互异性。

三、非政府组织的功能与价值非政府组织作为“第三部门”，主要的作用就是弥补政府与市场的缺陷，三者形成良性配合，构建公共管理的合理体系。

早期的非政府组织的活动，主要集中于人道主义和宗教方面，现在它们在救助难民、保护环境、公共卫生医疗、促进国际交流和维护世界和平、国际规则的制定等方面发挥了重要的作用。

在一国家内，非政府组织还有利于提高本国的竞争力，并且在提供公共物品方面有效弥补“市场失灵”与“政府失败”。

陈红连认为非政府组织在构建和谐社会过程中具有优化结构、创新组织和整合社会的功能，是推动政府职能转变，促进公民社会增长、整合社会利益冲突、维护社会稳定的作用。

（7）另外在我国的服务型政府建设方面非政府组织也起着重要的作用。

“政府在提供服务的过程中夹杂着管理，企业则为了营利而进行服务。

非政府组织则不然，它既不谋求权力，也不谋求经济利益，对于非政府组织来说，服务就是目的本身”。

（8）另外有学者认为，非政府组织“能够有效地起到民众与政府之间的中介和桥梁作用，协商各层次、不同群体间的利益冲突，促进社会团结》”（9）总结可知非政府组织主要是四大功能，分别是资源动员、社会服务、社会治理和政策倡导。

四、非政府组织在我国的发展原因和过程关于中国非政府组织兴起的原因，许多学者认为首先应归功于中国经济和政治领域的改革为非政府组织的生存与发展留下了广阔空间（10）；其次政治控制松动和市场化带来的所有制结构的多样化产生了政府控制以外的资源，使得非政府组织有可能不完全依赖政府而独立生存与发展（11）；再次，利益主体的多元化、社会中间层的形成以及国际交流合作的增加也是非政府组织发展的直接动因（12）。

至于非政府组织在我国的发展，学界统一共识，认为主要是三个阶段：清华大学王名认为第一阶段从20世纪初至1949年新中国建立；第二阶段是从建国后至文化大革命结束；第三阶段则是改革开放至今。

（13），而有的学者则认为第三个阶段的开始应该是1976年文化大革命的结束为界限（14）。

但是无论是哪一种观点，都认为中国非政府组织的发展过程都有着鲜明的三个阶段。

五、我国非政府组织的发展现状以及存在的问题我国是一个非政府组织大国，全国的社会团体数量从最初的400多个发展到10万多个。

但总的来看，我国非政府组织才刚起步，还不能适应市场经济发展的需要。

“和在改革创新中逐步走向现代化与国际化的政府公共管理体系相比，我国的非政府组织不仅数量少，而且先天不足，动力不够、活力不够，难以表现出勃勃生机与令人鼓舞的前景。

”（15）因此对我国非政府组织发展所面临的一些问题做更深入的研究，很有必要。

很多学者从非政府组织与政府、市场的关系以及所面临的外部环境等方面分析这个问题。

（一）NGO与政府的关系。

学界普遍认为中国非政府组织的一个重要的特点就是其“官民二重性”，政府选择相对于社会选择占明显优势。

（16）中国非政府组织缺少独立性与自主性。

这主要表现在以下方面：1、双重管理。

中国发展基金会研究中心的赵燕认为，民间组织的成立条件是符合注册要求、活动合法、且为公众支持。

而在这种不合理的双重控制下，一方面管理机关的人员因忙于应付，不能很好地履行自身的职责，另一方面也不利于非政府组织有效地建立自身的社会网络。

（17）2、行政化。

不少非政府组织存在功能与成员行政化的现象，使得这些部门打上了官方组织的烙印。

有学者认为中国非营利组织是以政府为核心的科层体系向社团组织的扩展，这种延伸不只是形式上的，在内容上也有很强的体现。

（18）3、对政府依赖度过大。

我国的非政府组织“志愿不足”问题非常突出，有学者认为我国目前相当一部分自上而下的社会团体由于本身是从政府的职能部门转变过来的，或者是由政府机构直接建立的，它们无论在观念、组织、职能、活动方式、管理体制等各个方面都过分依赖政府。

（19）（二）NGO与市场的关系这主要体现在非政府组织与市场的联系上。

存在的一个很大的问题就是非政府组织难以把握市场的规律。

清华大学公共管理学院NGO研究中心的《中国NGO研究——以个案为中心（2001）》调查报告表明在1998年非政府组织的平均收入中49.97%来自政府的拨款和补贴，远远高于来自企业的收入。

也有学者从微观的开拓资金来源的角度探讨非营利组织与赢利组织战略联盟的可能性问题，并沿着这条道路继续前进，探讨企业与非政府组织合作获取竞争优势的机制、风险以及防范问题。

（20）（三）NGO面临的外部环境问题韩艳认为我国公民社会发展程度较低，缺乏足够的社会基础，组织资源不足且内部制度不健全、管理落后。

清华大学王名则认为中国NGO发展面临着资源不足、能力不足、发展不平衡的问题，并且面临着外部文化的挑战。

总的来说，我国非政府组织面临着社会资源不足、双重管理限制、专业能力缺乏、社会监督乏力等问题。

六、我国非政府组织的发展策略根据我国非政府组织存在的一些问题，学者们提出了自己的解决措施。

李志伟等人认为需要对政府和非政府组织进行合理分工、明确各自职责，健全相关法律法规、确保有法可依，加强非政府组织自身制度建设，提高非政府组织自身能力。

刘戟锋也认为解决非政府组织的问题需要合理定位，正确处理好与政府之间的关系；并且要完善法制加强管理，规范非政府组织的发展；还要加强政府职能的转变，促进非政府组织发展、保持非政府组织的独立性，强化自律，加强自身能力建设，适应市场经济的需要，走自我完善之路。

哈丽云认为要完善法制加强管理，加快政府职能转变，合理定位强化自律。

王名则从非政府组织的发展机遇上提出了自己的看法，他认为经济体制改革为中国NGO的发展带来了生存空间，政府改革也提供了更广阔的发展空间，中国非政府组织的活动及其作用随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的建立与发展，整个社会越来越趋向多元化。

特别是在一些社会问题比较突出、尖锐的领域里，非政府组织的活动尤为活跃和集中，它们往往发挥着政府和企业所没有或难以充分发挥的作用，推动了社会进步。

（一）环境保护领域的非政府组织活动在中国的环境保护领域里，活跃着一大批形形色色的非政府组织。

其中较为著名的包括：自然之友、北京地球村、绿色家园志愿者、中国小动物保护协会、中华环保基金会、北京环保基金会、中国野生动物保护协会、北京野生动物保护协会、中国绿化基金会、中国环保产业学会、北京环保产业协会、中国植物学会、中国自然资源学会、中国环境科学学会、大学生绿色营和绿色大学生论坛、清华大学绿色协会、北京大学绿色生命协会、北京林业大学山诺会、上海市青少年环境爱好者协会、污染受害者法律帮助中心等等。

由这些组织开展的环境保护活动，为改革开放以来的中国社会提供了政府和企业所难以提供的许多公共物品，推动了中国环境保护运动的发展。

归纳起来包括以下八个方面：1）. 环境意识的普及、教育、宣传活动。

许多非政府组织都在积极地开展这方面的活动，其内容包括开展各种形式的环保倡议活动和实践活动，举办包括电视讲座在内的各种讲座、培训、演讲等环境意识教育活动，举办各种形式的研讨会、经验交流会、座谈会等。

2）. 推动和促进环境保护领域的公众参与活动。

在全国的许多城市，特别是北京，公众参与环境保护作为政府和非政府组织合作的一个重要机制正在得到积极的培育。

北京市环保局宣教中心在这方面起到了先驱者的作用，他们早在1997年就开始着手研究并积极推动环境保护领域的公众参与机制的建立。