流动人口管理政策的演变一、流动人口及其快速增长流动人口是一个具有“中国特色”的概念。

在其他国家，只有“人口迁移”、“迁移人口”的概念，而没有“人口流动”、“流动人口”的概念。

“人口迁移”一般是指人口在一定时间里在地理空间上发生的位置变动，“迁移人口”就是发生了迁移活动的人口。

这一界定强调了两个方面的因素：一是“时间”因素，人口迁移活动应该有“足够长”的时间，例如，短期旅游或者从事短期商务活动，一般就不能说是人口迁移；二是“空间”因素，人口要在两个有相当远距离的地理空间位置之间发生移动。

就中国的特殊国情而言，如果从较为严格的意义上说，流动人口应当是指在一定时间内活动范围跨越一定地域界限，并且户口没有发生转移的人口。

这个定义不仅强调时间和空间两个因素，同时也注意到了中国户籍制度的影响。

事实上也确实如此，流动人口的界定与“户口”因素关联度很高。

这样，流动人口的构成要素就包括三个方面，即：时间、空间和户口。

但是，应当特别说明的是，尽管从严格意义上来讲，把流动人口视为具有临时性的、离开了户籍所在地的人口是合理的，但是通常使用的“流动人口”这一概念包括了所有没有办理“户口迁移”手续的人口，无论这种移动是临时性的还是长期性的。

也就是说，尽管对流动人口的定义强调时间因素、空间因素和户籍变动因素，但是就中国实际情况而言，通常强调的是两个因素，即空间因素和户籍变动因素。

由于中国户籍制度至今仍然在社会管理中发挥着重要作用，居住地发生了变化但是户籍没有随之变动的人口无法享受与当地户籍人口同等的机会和权力。

这样，在中国不少地区存在这样一类群体，他们尽管长期生活工作于某一城市，并且实际上已经定居下来，他们与在某一城市临时性居住和生活、最终要返回户籍所在地的流动人口有很大差异，可以说，明显地表现出了经济学或人口学所描述的迁移特征。

他们是事实上的移民，有些人把他们称为“新移民”。

从严格的学理意义上讲，他们并不是流动人口。

但是，由于没有获得迁入地的户籍，在社会管理和人口统计工作中，他们仍然被看做流动人口。

这样，就中国具体国情而言，由于户籍制度的深刻影响，在现有制度环境中，“迁移人口”与“流动人口”的区分与时间因素的关系并不密切，而户籍变化则起着决定性的区分作用(见表1)。

一般把随着居住地变化而户籍也随之变动的人口叫做“迁移人口”，而把居住地发生了变化而户籍没有随之变动的人口叫做“流动人口”。

从1949年10月新中国成立到1978年底中共十一届三中全会召开，在这30年期间的大部分时期，从总体上看，中国通过各种行政手段对人口流动的数量、性质和方向进行了有力的干预，流动人口的数量和构成与政府政策变动和经济政治发展状况息息相关，人口流动在不同的历史阶段呈现出不同的特点和流向。

新中国成立之初，中国政府没有采取严格限制人口流动的政策。

这一时期人口流向有两个显著的特点：一是农村人口向城镇流动，二是全国范围内人口从东部沿海向内地一些开发程度较低的省区和当时重点工业建设区(如东北)流动。

随着国民经济的恢复和发展，从农村向城镇流动的人口日渐增加。

20世纪50年代中期以后，中国政府开始实行严格控制人口流动的政策。

在当时资本十分稀缺的条件下发展资本密集型的重工业，政府采取了一系列扭曲产品和要素价格的办法来压低重工业发展的成本，其中之一就是通过扭曲农产品价格来压低城市的工资水平。

隔断城乡人口迁移的户籍管理制度是与之相配套的一种制度安排，其目的是：防止劳动力从农业中转移出来；并把城市中享受低价农产品的人数限制在有限的范围内。

尽管严格控制人口流动的措施并没有完全消除人口流动，但总的看来，20世纪60年代至80年代初的时间里，中国的人口流动在大多数年份处于一个较低水平。

20世纪80年代开始，中国流动人口的数量不断增长。

从农村看，农村联产承包责任制的实施、人地关系的紧张、农产品购销制度的改革和农业生产持续稳定增长为农民流动提供了动力和可能；从城镇看，城镇的改革开放和经济发展为吸纳来自于农村的劳动力提供了空间；此外，市场经济的发展、限制人口流动政策的松动、城乡之间和地区之间的发展差异也使人口流动的动力进一步加大。

20世纪80年代是中国人口流动发生重要转变的阶段，延续数百年的向北方的人口流动和迁移转换为向东南沿海流动；城镇化进程加速，尤其是小城镇得到迅速发展；向稀疏地区进行开发性流动和迁移变为向人口稠密地区的集聚性流动。

20世纪90年代之后，中国流动人口的增长进入了新的高峰阶段，中西部地区的农民向东部地区的大、中城市流动，形成规模性和浪潮式的冲击，即形成所谓“民工潮”。

同时，城市间的人口流动也大幅度增加。

人口流动的速度大大加快。

由于不同的调查活动对流动人口的界定和数据收集方式不一致，这导致不同时期人口调查得到的有关中国流动人口规模的数据从严格意义上讲并不具有可比性。

尽管如此，可以肯定的是，改革开放以来，中国流动人口的规模明显呈现出不断扩张的态势(如图1)。

1982年，流动人口数量仅为657万人，只占全国总人口的0.66%。

2000年，全国流动人口数量超过1亿。

进入21世纪以后，流动人口继续保持快速增长的势头。

2005年，全国流动人口数量达到14735万人。

2010年，全国流动人口数量已经达到22142万人，占全国总人口的16.16%。

数据来源：段成荣等：《改革开放以来我国流动人口变动的九大趋势》，载《人口研究》2008年第6期；国家统计局：《2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)》，载《人民日报》2011年4月29日。

当前中国的流动人口数量大，分布面较广，但流向比较稳定。

从人口流动的距离上看，流动人口以近邻流动和中程流动为主体；从地区间人口流动看，人口流动主要是从经济欠发达地区向经济发达地区流动；从城乡间人口流动看，人口流动主要是从乡村向城镇流动。

流动人口的快速增长使得这一群体要求在公共服务、社会福利和子女教育等方面享有平等权利的呼声越来越高，越来越强烈；并且，也使得通过户籍制度及其相关政策对他们的权利进行限制，从而试图严控和管理流动人口的政策措施面临许多问题。

这样，逐步实现流动人口管理政策从限权到平权的转变具有十分重要的意义。

二、限制流动人口权利存在严重问题改革开放以来，尽管流动人口的数量越来越多，但是，各地对流动人口管理的重点是维护社会治安和保持社会稳定，大多数城市是管制多于服务，防范多于保护，没有给予流动人口与当地户籍人口同等的权利。

也就是说，在相当长的一段时期内，各地政府试图通过限制流动人口的权利(包括社会权利、政治权利、经济权利和文化权利等方面)，以期达到控制人口流动和降低城市公共服务成本的目的。

1.通过户籍制度限制流动人口的流入与一般意义上的户籍制度主要是登记人口基本信息、确认公民身份、掌握人口统计数据，从而为社会管理提供重要依据不同的是，中国户籍制度表现出一些显著的特色。

其表现为：一是对人口迁移流动进行严格的行政控制，国家先后发布了一系列限制农村人口向城镇迁移流动的政策和规定，从而在相当大程度上杜绝了农村人口自主向城市迁移流动的可能性；二是户口性质带有浓厚的“世袭”色彩，并强化了社会的不公平；三是将户籍制度与公共服务、社会福利制度挂钩，即按户口性质和户口地域来分配社会资源，从而使不同户口性质、不同地域人口在权利上出现了极大的不平等，客观上形成了城乡对立和城乡分割。

改革开放以来，尽管大规模的人口流动对户籍制度形成了强大的冲击，通过户籍制度已经根本不能实现限制人口流动的目的，但是户籍制度改革的步伐却十分迟缓，户口迁移仍然被严格控制。

在改革开放初期，许多城市实施的暂住证制度和收容遣送制度也是基于户籍制度基础之上的政策，其目的都在于控制流动人口的流入。

而户籍制度之所以成为社会结构变动的障碍性因素，其根本原因就在于，在社会管理过程中，往往偏重于发挥户籍制度的控制功能，而淡化了其社会服务功能。

正是借助于户籍制度，管理者很方便地把社会群体划分为农业人口和非农业人口，或者本地人口和外地人口。

户籍制度与种种特权，特别是与政府应当提供给居民的公共产品相联系，也使其控制人口流动的动机不断增强，并难以被破除。

非常明显，把尽可能多的流动人口排除在流入地的社会福利和公共服务之外，可以减轻当地政府在社会福利和公共服务方面的投入，这也导致当地户籍居民享有的社会福利和公共服务成为一种特权。

然而，控制人口流动与经济发展和社会发展的趋势是相违背的。

中国人口流动的大幅度增长是中国社会主义市场经济发展的必然结果，人口流动有利于人才交流和劳动力资源的市场化配置。

并且，迁徙自由也是公民的基本权利，是现代社会人们谋求自由发展的现实要求。

基于对迁徙自由的进步意义和无害性的社会公认，迁徙自由同生命权、财产权等权利一道被世界各国普遍视为不可转让和不可限制的基本人权。

20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济的发展，传统户籍制度赖以产生的经济基础和社会基础已逐渐丧失，人口大规模迁移流动已经成为客观的社会事实。

并且，限制流动人口权利明显不利于对流动人口的有效管理，反而使流动人口管理工作面临诸多困境，并使大量流动人口被严重“边缘化”。

在流动人口难以获得流入地的正式认可、而流动人口数量不断增加、并成为一个重要的社会群体的情况下，应该放弃对流动人口的不合理控制和限制，尽可能保障流动人口的迁徙自由权和其他权利，以适应经济发展和社会进步的要求。

2.在就业方面对流动人口实行限制性政策中国传统的就业体制是计划经济体制下的产物，传统的就业体制是与重工业优先发展战略及其相应体制模式相适应的。

由于产业结构的扭曲减少了对劳动力的需求，如果听任企业自行决定雇用多少工人，将会造成整个社会失业现象加重，引起政治上的不稳定，干扰工业化目标的实现。

因此，当时实行了城市全面就业保障的政策，通过计划渠道把劳动力配置到相应的部门。

在改革开放过程中，中国城镇就业体制演变成两个完全不同的就业系统：一个是与计划经济相匹配的统包统分的就业系统；一个是与市场经济相适应的市场化就业系统。

在中国劳动力市场上，这两个系统呈现出相互封闭、独立运行的格局。

户口状况成为城镇劳动力市场准入的重要标准，户口状况是形成行业与职业分层的重要因素，不同的户口所在地或户口性质决定了劳动力进入何种行业或部门。

从就业政策层面来说，直到21世纪初，许多城市都对流入人口的就业总量和行业进行过严格控制，并采取行政干预和控制性措施来限制企事业单位对外来劳动力的使用，特别是在一些与本地劳动力存在竞争的岗位限制使用外来劳动力。

以北京为例，企业在招聘员工时必须遵循“城市工人优先于农民工，本地工人优先于非本地工人”的原则；企业雇佣外来务工人员需要得到劳动行政部门的许可，并办理相关手续；并对允许和限制使用外地务工人员的行业和工种进行了详细规定。