• （3）政府组织的再造。 • 政府再造：提倡将企业管理的理念、技术 和方法应用到公共部门。 • 奥斯本、盖布勒《再造政府：企业精神如 何改造着公共部门》； • 奥斯本、普拉斯特里克《摒弃官僚制：政 府再造的五项战略》；
• （4）管理工具的创新。 • 管理理念和方法上所发生的重大变革同样 也为政府治理带来了与传统行政模式不同 的、有用的、全新的管理工具。 • 奥斯本、普拉斯特里克《摒弃官僚制：政 府再造的五项战略》：
二、西方国家政府绩效管理实践
• （一）英国新公共管理运动中的绩效管理策略 • 背景 • 20世纪70年代，英国的公共行政体制仍保持着传统行政模 式的主要特征：坚持议会主权、部长责任制、政治中立三 大政治信条。政府组织的内部结构呈现出韦伯式官僚体制 的特征，公务员不受党派政治的影响，责任体现在自上而 下的严格等级制之中。 • 1979年，撒切尔夫人对传统公共行政体制进行了一系列以 新公共管理为主题的改革运动。在公共部门推行一种“管 理文化”，以建立一个更富有效率的政府管理体制。从此 拉开了改革序幕。 • 英国当代行政改革具有较强的延续性，几次大的改革可以 说明英国政府围绕效率战略所不断推行的绩效管理策略。
彼得斯：政府未来治理模式 四种新治理模式的主要特征
市场式政府 主要诊断 结构 管理 垄断 分权 按劳取酬；运 用其他私人部 门的管理技术 内部市场；市 场刺激 低成本 参与式政府 层级节制 扁平组织 全面质量管 理；团队 协商；谈判 参与；协商 弹性化政府 永久性 虚拟组织 管理临时雇 员 试验 低成本；协 商 解制型政府 内部管制 没有特别的 建议 更多的管理 自由 企业型政府 创造力；能 动性
部长管理信息系统的实施步骤
• 1、每一个科的负责人向部长交一份工作陈述，包括工作 内容、所用人员、工作程序、工作所要达到的目标等。如 果有可能，还要提出绩效指标，用以具体测定工作成就。 • 2、部长审核各科的工作陈述。这一审核包括部门总目标 与各科目标的整合，以目标要求和客观情况进行资源配臵 等。然后就目标、资源、绩效指标等与各科讨论，达成共 识。 • 3、协议的执行阶段。各科按既定计划进行工作并定期向 部长汇报进展情况。汇报的内容包括工作陈述所列各项的 状况及具体数字。部长根据这些完整、全面的信息及时作 出目标、资源分配等方面的调整，并在综合对比的基础上， 找出各科工作上的薄弱环节，督促改进。 • 上述步骤每年重复一次，称为部长管理信息系统的一个周 期。
政府再造五项战略组合的元工具
元工具
绩效预算 灵活的绩效框架 竞标 公司化 企业基金 内部企业管理 竞争性公共选择制度 代金券和补偿计划 全面质量管理 企业流程再造 选择退出或特许制度 社区治理机构
所用战略
核心战略，结果战略 核心战略，结果战略，控制战略 核心战略，结果战略 核心战略，结果战略，顾客战略，控制战略 核心战略，结果战略，顾客战略，控制战略 核心战略，结果战略，顾客战略，控制战略 结果战略，顾客战略 结果战略，顾客战略 顾客战略，控制战略，文化战略 顾客战略，控制战略，文化战略 核心战略，结果战略，顾客战略，控制战略 核心战略，控制战略
部长管理信息系统的优点
• 与雷纳评审相比，部长管理信息系统是一个更加全面和完 整的改善政府绩效管理的管理方案，是“融合目标管理、 绩效评价等现代管理方法和技术而设计的信息收集和处理 系统”。其优点： • 1、增强了部长对政策执行过程的监测和有效控制，能帮 助他们根据执行情况和客观效果及时进行必要的政策调整。 • 2、比传统层级汇报方式所获得的信息要及时、全面、系 统和规范，有利于进行综合分析和不同单位之间的比较分 析。 • 3、有助于按实现目标的需要进行合理的资源配臵。 • 4、通过在部长和科级之间建立直接的、规范的信息沟通 渠道，降低了中间管理层次的作用，为实现组织结构扁平 化提供了可能性。 • 5、体现了目标责任制度、绩效评估制度、全面信息反馈 机制等，为分权和权力下放创造了条件。
• 3、管理主义价值的重新发现 • （1）市场价值的回归 • 凯恩斯主义——政府失灵——市场机制的 引入：尊崇市场的力量。 • 管理主义：关注的重点仍然是政府部门内 部，主张通过引进市场机制来完善政府公 共组织。 • 公共选择理论：主张政府少干预，充分发 挥市场的力量解决政府面临的困境。
• （2）新的政治主张和治理理念 • 管理主义更主要的是体现了一种新的治国 理念和政治主张。 • 政府悖论： • 里根：政府非但不能解决问题，政府本身 就是问题； • 克林顿：政府官员都是好人，但他们桎梏 于不好的政府管理制度中。 • 管理主义运用理论武器开始了对政府的抨 击。
• 财务管理新方案的目的在于对中央政府财政资源 进行有效的配臵和监控。它要求各个层级的管理 人员都能做到： • 1、明确自己的目标和相关绩效测量的方法； • 2、为使资源得到最有效的利用，界定自己的职责， 包括对产出和资金价值进行严格评审； • 3、获得有效履行职责所需要的信息（特别是关于 成本方面的）和技能； • 从根本上讲，财务管理新方案完善了责任管理机 制，即职责和责任的分配系统。它主要由三部门 组成：
雷纳评审的步骤
步骤 第一步： 选择评审对象 内容 由各部门自行确定，报效率小组批准；派评审员 指导和协调部门的调查
第二步： （1）为什么要从事正在从事的工作？ 对现有活动提出质疑 （2）为什么要按照目前的方式从事这些工作？ （3）怎么才能使这些工作更富有成效或降低成本？ 第三步： 推动争论或辩论 第四步： 达成共识 第五步： 改革措施的实施 评审员向效率小组提交建议报告，并反馈给被评 审单位进行评论和辩论 在评审员与被评审单位有关人员充分协商和讨论 的基础上，对必要的改革措施达成共识 由被评审单位具体落实评审结论和有关改革措施
• 雷纳评审还只是就事论事的改革方式，雷 纳评审效率小组也承认，这些举措并未引 起组织去追求效率的持续改进，他们只是 在花园中一小块一小块地去除杂草，却没 有创建出花园中杂草无处可生的制度。
（三）部长管理信息系统
• 部长管理信息系统是1980年环境大臣赫塞 尔廷在环境部内建立的管理机制和技术。 • 部长管理信息系统的目的是使“高层领导 能随时了解到：部里正在做一些什么事情？ 谁负责这些事情？谁制定的目标？这些目 标是什么？对它们是否实施了有效的监测 和控制？”这些问题以前从未有人提出过。 • 显然，要回答这些问题，必须要建立一个 完善的包括所有工作内容的信息系统。
雷纳评审的主要特点
• （1）改革活动主要是在政府内部进行，对具体部门、具 体工作环节中出现的低效率问题提出针对性的改进建议。 总的来讲，评审活动主要局限于政府内部的部门调整、方 法程序改进等，并没有触及对传统行政模式的调整和变革。 • （2）主要采用问题诊断方式进行，并没有全方位地设计 战略规划和制定整体的改革方案。 • （3）采用自愿参加方式，并没有以法规的形式强制推行。 • （4）强调技术效率的使用，特别是较为复杂的定量分析 工具的引入和开发。例如，采用“为失误极价”的方法， 测量和计算由于各种形式的失误所带来的经济损失。
决策 公共利益
• （二）政府绩效管理理论 • 绩效管理：一种全新的观念和系统 • 与绩效关系密切的词汇：效率、效益、生 产力、质量、效果、责任、回应性、等等。 • 反映了新的管理理念。
• 绩效管理理论的主要观点 • 第一，绩效管理作为政府再造的有效工具； • 第二，绩效管理作为实施变革和改善公共 管理的工具； • 第三，绩效管理作为衡量和评估的工具。
• 2、管理主义思想的发展变化
• 在以英美为代表的盎格鲁—撒克逊民族的国家中，个人主 义、圣经文化、共和主义的政治哲学，形成英美文化的三 项支柱。 • 功利色彩浓厚的个人主义强调的是效用动机、成本效益权 衡及选择的利弊计算。因为惟有效用及效率的管理，才能 提供给个人主义者作为产品和服务消费者的最有利选择。 • 英美等国家具有深厚的管理主义传统。
雷纳评审的总结
• 雷纳评审历时十多年，评审活动数百项，涉及多 个部门和不同的管理服务工作。它通过大规模调 研的方式，发现了许多问题的症结，为后来撒切 尔政府及其继任者的一系列行政改革打下了良好 的基础，积累了丰富的经验。 • 雷纳评审成绩显著，据统计，从1979年到1985年 的6年里，雷纳评审小组共进行了266项调查，发 现并确定了6亿英镑的年度开支领域和6700万英镑 的一次性节支领域。 • 截止到1986年底，评审共支出了500万英镑，而它 所带来的直接经济效益却高达9.5亿英镑。
• 1、高层管理系统。高层管理系统是部长信息管理 系统的进一步扩展和延伸，它不仅能为高级官员 和部长们提供评估目标、安排控制活动以及配臵 资源所需要的信息，而且“能为下面的各级主管 提供做好工作所需的信息”。 • 2、分权化预算控制。在预算控制方面，财务管理 新方案主张实行财务分权。 • 3、绩效指标。随着高层管理系统和分权化预算控 制的有效实施，对各部的工作绩效进行评估就成 为一项基础性工作。方案对处一级单位都必须对 项目支出的有效性进行评价。为此，撒切尔政府 投入了大量资金来开发必备的计算机系统，并设 臵了1800多个绩效指标。
• 传统公共行政时期（科学管理理论）：管 理主义只是附属于行政的技术性层面，管 理主义蜕变为脱离现实、故步自封、机械 教条的工具主义理性，并没有为公共行政 发展带来持久的生命力。管理主义不仅没 有解决政府的效率问题，而且伴随着官僚 体制成为公众指责的对象。 • 20世纪80年代出现了转机，公共选择理论、 委托—代理人理论、交易成本理论等开始 出现，管理主义引起了政府的关注。
部长管理信息系统的总结
• 虽然部长管理信息系统的目的旨在建立一 个管理信息系统，而且改革只是由政府的 一个部门来发动的，但是，与强调问题诊 断和技术效率的雷纳评审相比，部长管理 信息系统更具有战略性和持续性。特别是 它在绩效管理与目标管理、管理信息系统 之间建立起了有机的联系，从而为后续全 面改革的推进带来了有益的经验。
政府现代化
1999
（二）雷纳评审
• 撒切尔夫人1979年上台后，任命私人企业总裁雷 纳爵士为自己的效率顾问，并在内阁办公厅设立 了一个效率小组，负责行政改革的调研和推进工 作。这项旨在提高公共组织经济和效率水平的活 动，被称为雷纳评审活动。 • 雷纳评审是以“解决问题为导向”的“经验式调 查”，它的重点是经济和效率，采用问题诊断的 方式，从政府的日常工作中寻找出导致效率不佳 的各种因素，包括工作任务、工作方法和工作程 序，其目的在于通过提高效率来降低政府公共部 门的运营成本。