广西民族学院学报(哲学社会科学版)JOURNAL OF GUANGXI UNIVERSIT Y FOR NATIONALITIES(Philosophy and Social Science Edition )第27卷第6期□2005年11月V OL.27N O.6□NOV.2005118 GXMYXB管理学莫勇波论提升中国地方政府执行力的策略选择论提升中国地方政府执行力的策略选择□莫勇波[摘 要] 政府执行力的生长机理,是与政府执行要件、政府运行机制及执行环境密切相关的。
构建中国各级地方政府执行力,需要进一步加强政府执行主体的素质建设、优化政府组织架构和运行机制、构建规范有效的政府执行流程,同时还要优化社会的执行环境。
[关键词] 政府执行力;构建;机理;路径[中图分类号] C93112 [文献标识码] A [文章编号] 1002-3887(2005)06-0118-04On Strategies to Improve the ExecutiveAbility of Local G overnments in ChinaMO Y ong 2bo(Guang x i Dep artment of Ed ucation ,N anni ng 510275,Chi na )Abstract :The growt h mechanism of t he government’s executive ability isclo sely related to t he element s ,operation mechanism and environment of govern 2ment execution.To build t he executive ability of local government s in China ,ef 2fort s should be made in imp roving t he quality of t he executive subject s ,optimi 2zing t he organizational st ruct ure and operation mechanism of t he government s ,setting up standardized and effective executive process and improving t he envi 2ronment of execution.K ey Words :executive ability ;building ;mechanism ;app roaches一、政府执行力:一个不可忽视的政府核心要素近年来,政府执行力问题逐渐成为公共行政与公共管理领域研究的新亮点。
“执行力”一词近年来主要被用于工商企业管理领域,特指“企业贯彻落实领导决策和及时有效地解决问题的能力”。
[1](P128)而作为行政管理学意义上的政府执行力,其一是指政府组织执行政策决策方面的执行力,其二是指政府组织执行日常事务方面的执行力。
行政学家古德诺早在20世纪初就提出了政治行政“二分法”的理论,他指出,“政治与指导和影响政府的政策有关,而行政则与这一政策的执行有关。
”[2](P7)政府乃负责行政的机关,政府的重要功能就是执行国家的意志,包括国家的法律和政策。
古德诺的这些论述深刻地揭示了“执行国家意志”乃是政府的主要功能和职责,为现代政府组织理论奠定了基础。
笔者认为,政府执行力的概念可解释为在政府组织内所存在的通过准确理解政府的目标及方向和精心设计方案、实施方案,并对政府的各种组织资源包括人财物、信息、法例、制度等进行集中有效使用、调度和控制,从而有效地执行实施政府的公共政策、决策、法令、战略、计划以及完成政府既定目标的政府内在的能力和力量。
关于政府执行力的重要性,目前正逐渐为中国的一些地方政府领导和有关学者所重视。
海南省省长卫留成在2004年2月26日召开的省人大三届二次会议上,就直接提出必须重视政府执行力的建设。
四川省委书记张学中也特别提出了政府执行力的问题,据报道,张学中针对该省高县原县委书记王邦兴、县长吴建华因对退耕还林政策执行不力而引咎辞职一事时指出:“各市州、各厅局的工作之所以有差距,往往不是战略问题、思路问题,而是工作中执行力强弱的问题。
”[3]成都市委书记李春城则针对实际工作中的119 GXM YXB 管理学莫勇波论提升中国地方政府执行力的策略选择问题提出加强执行力建设的一些具体措施,2004年4月,李春城在成都市的一次会议上,对本市的政府机关缺乏执行力进行了严厉批评,他说,通过前段时间的随机检查,自己“看到一些地方的基层干部根本就沒有落实市上的方针政策,工作麻木,不在状态———这种缺乏执行力的现状可笑而且危险”,对此,李春城指出,“要增强执行力,凡是市委、市政府作出的重大决策和已经确定的事情,都必须紧紧抓住不放,实实在在地向前推进”。
[4]正是在李春城的推动下,该市目前已制定了加强党政干部执行力建设的相关规定。
中国学者对政府执行力的重要性也提出了自己的阐述,如铁代生在其发表的《切实提高基层执行力》一文中指出,基层政府“最重要、最关键的是要提高执行力,只有政令畅通、执行到位,才能把各项战略决策和工作部署付诸实践、落到实处”。
“执行力是基层执政能力的重要体现”,一切能力的提高,“归根结底都要通过提高执行力来体现,都需要良好的执行力做保障”[5](P12)。
解洪也撰文指出:“要提高党的执政能力,关键在于党政的执行力,尤其是作为决策者、执行者的各级干部的执行力。
”[6](P41)这说明目前中国一些地方领导和学者已逐步认识到政府执行力的重要性。
二、政府执行力的构建机理分析政府执行力是一种合力,是政府在执行过程中各种力量综合而成的总体力,然而它又不仅仅是这些力量的简单相加,它是政府内部的各种力量以及执行人员、资源、工具等种种要素经过政府机制的整合和相互作用而产生的一种综合效应的力量,即“整合力”。
政府执行力的产生及其大小,无一不与政府执行要件的准备及其性能、组织运作机制以及外部环境制约密切相关。
其生长及构建机理可以用下图来表示。
图1 政府执行力的构建机理示意图上图说明,任何政府执行力的产生及构建,都必须要在充足优异的执行要件(包括执行人员、执行资源、执行工具以及政策决策决定、战略、计划等要件)准备的基础上,通过组织的运作机制和资源配置机制的整合作用而产生执行力,在此过程中,执行的环境(自然、政治、经济、社会、文化、法制等环境)会对执行的整合作用过程产生促进或制约作用。
因而,政府执行力水平的高低,就与这些要素的性能及运作密切相关。
具体地说,政府执行力的生长机理及前提条件,可以从以下几方面来阐述:第一,齐全优异的执行力要件准备,是执行力产生的基础性条件。
政府执行力要件包括:政府执行者(执行人员、组织)、执行资源(经费、物资、设备、信息、权威、时间及执行工具、技术、手段等)、政策战略(包括政策、决策、决定、战略、计划等),等等。
政府执行力要件的齐全和优劣程度直接决定着执行力量与功能的大小,是政府执行力产生的必然前提性条件和基础。
当这些要件准备齐全且素质较高时,比如执行主体素质高、执行资源完备、执行工具先进齐全、政策战略科学正确,则有可能产生较高执行力;反之,如果政府组织内的一些构成要素不完善或性能不高,如执行资源或执行工具短缺,或执行主体素质不高,或者政策与战略计划不合理,就难以产生高效执行力。
第二,执行要件的优化整合及高效运作,减少摩擦力,增进合力,是产生强大执行力的关键环节。
执行力这种“整合力”的产生,是与组织内的整合及运作机制密切相关的。
一方面,如果执行力要件之间的整合和运作机制高效合理,执行场上的摩擦力很小甚至没有,就不仅可以使得各种执行力量得以畅通无阻的传递,而且由于机制的综合、整合、加速及惯性作用而倍增执行力量的强度,从而产生“1+1>2”的强大的综合效应力;反过来,如果执行要素之间的整合运作机制不合理,执行主体之间相互分裂甚至相互摩擦,执行场就有可能产生较大的摩擦力,使得各种力量相互抵消,从而出现“1+1<2”甚至“1+1<1”的负面效应力现象,严重削弱整体的执行力。
第三,适宜的执行生态环境,可减少政府执行力的外部制约和增进促进力。
执行环境是指政府执行以外的有关条件和其他因素,主要是指社会公众对所执行政策的态度,社会心理,是对政府政策执行抱支持还是漠视甚至抗拒态度等等。
社会环境还包括政府执行面临的各种自然环境、政治环境、经济环境、社会环境、文化环境、法制环境,等等。
环境适宜有利,不但可以使政府的执行过程受到较小的制约和牵制,而且由于各种外在助力的促进,可以大大增强政府执行力。
例如社会秩序稳定和谐,可以使政府执行有一个较宽松的执行环境;自然条件好、交通便利,则可能大大减少执行的费用,提高执行效率;经济环境好,政府财政收入高,则可能为政府执行提供充足的资源;法制健全,政府依法行政,可以大大减少因为滥用权力和违法执行而导致的执行歪曲和执行偏差等。
反之,如果环境恶劣不利,会使政府执行力受到各种外在力量的干扰和牵制,甚至遭到扭曲,从而大大削弱其效力。
例如,社会对立不稳,利益相关者对政府的执行进行抵制,可能会导致政府执行的无法落实;经济落后,可能会使政府的执行资源短缺、执行手段贫乏从而导致执行效率低下;法制不健全,会大大增加不依法执行和执行偏差出现的可能;而自然环境差,则可能增加执行的成本,等等,都将十分不利于政府执行力的生成。
三、当前中国地方政府的执行力问题分析总的来说,当前中国地方政府在执行力方面存在的问120 GXMYXB管理学莫勇波论提升中国地方政府执行力的策略选择题主要有以下几个方面:一是一些地方政府执行人员的执行责任心不强,执行意识淡薄。
有的政府执行人员对有关的政府执行事务执行决心不强,或犹豫观望,或拖泥带水,久拖不执行,有的甚至对上级和政府的既定的方针政策稀里糊涂弄不清楚,有的干脆就对上级布置的政策执行任务视而不见,见责任就推,见困难就绕,逃避责任,拒不执行上级政策,使得一些执行任务及社会问题久拖不决。
这是影响执行力的最大元凶。
二是一些地方政府对有关任务的执行方法简单机械,缺乏灵活性和创造性。
如一些政府部门习惯于用开会议、发文件,或者一般号召的简单方法执行政策,布置多,落实少,而从不去抓贯彻、抓落实,也不去抓检查、抓监督,一方面是使得上级政策无法得到有效落实;另一方面又造成文山会海现象的出现,浪费了大量人力物力,降低了执行效率。
而更有甚者,则是一些县级政府执行主体的执行方法粗暴野蛮,造成执行的偏差和扭曲,影响政府执行的有效度。