* 本文为中欧高等教育合作项目欧盟外贸法 (欧共体共同商业政策及其对中欧经贸关系的影响、国家留学基金建设高水平大学公派研究生项目结题成果之一。
早在 1993年结束的与奥地利、瑞典、芬兰和挪威的入盟谈判中 , 农业就被证明是一个尤其困难的方面 , 这是因为这些国家给予农业相当普遍的支持。
在最近的欧盟东扩中 , 新入盟的中东欧国家的农业落后 , 其情况虽与上述国家不同 , 但问题更多 , 主要问题是其庞大的农业人口 , 10个新成员国将会使农业人口增加 2倍多 , 农业面积将扩大 40%多。
此时重要的是怎样将农业补贴调低到相对较低的支持水平 , 从而不至于使负担更为加重。
参见肖海峰 : 欧盟东扩对欧盟农业的影响 , 载世界农业 , 200112期。
欧盟共同农业政策对环境保护问题的关注*陈彬摘要 :本文分析欧盟共同农业政策各个阶段改革对环境保护的不同规定 , 以及WT O 新一轮农业谈判中欧盟有关环境保护的提案 , 并进一步对欧盟共同农业政策对环境因素的关注进行思考 , 最后总结欧盟在此领域的改革和实践对我国的几点启示。
关键词 :欧盟共同农业政策 ; 农业协定 ; 环境保护作者简介 :武汉大学法学院博士研究生武汉 430072中图分类号 :F350. 0文献标识码 :A文章编号 :1005-4871(2008 02-0041-06引言农业政策一直是国际贸易规则难以进入的禁区。
虽然乌拉圭回合达成了趋向自由贸易的农业协定 , 对各国国内支持也形成了一定的约束 , 但国内支持政策的庞杂、利益集团的立场分歧等诸多因素使其在多边贸易谈判中依然命运堪忧。
在主要发达国家 (国家集团和农业出口大国 (国家集团中 , 欧盟农产品进出口总额位居世界前列 , 在全球农产品贸易中具有举足轻重的地位 , 而欧盟关于农产品对外贸易的规则主要是在其共同农业政策 (Comm on Ag ricultural Po licy, CAP 框架内决定的 , 受该政策的支配。
毫无疑问 , 欧盟农业取得今天的发展 , 其共同农业政策功不可没。
欧盟共同农业政策是欧洲一体化得以起步并持续发展的重要因素之一。
它以政府干预的有力手段 , 长期维持着成员国之间的利益均衡。
, 在的弊端以及在实践当中所带来的问题。
首先 , 共同农业政策在其存续期间遭受的最大的批评在于该政策的实施导致欧共体为此背上了沉重的财政负担。
欧盟东扩也给共同农业政策带来了极大的压力。
欧共体与 WTO 进行的促进农产品自由贸易的谈判也对共同农业政策提出了新的要求。
而且 , 在欧共体内部的一些领域也存在着现实的危险性 , 有可能加剧粮食和农业失衡 , 如消费者对食物质量和安全产生了不信任感等。
最后 , 保护关税限41德国研究 2008年第 2期第 23卷总第 86期D eutschland-Studien制了美国农产品的大量进口 , 从而加深了欧共体与美国之间的贸易摩擦。
这些问题实际上导致共同农业政策今后的重大改革。
但是 , 从 1958年 1月 1日生效的欧共体条约 ( 罗马条约到 1992年欧共体共同农业政策改革之前 , 环境保护和乡村发展问题并没有在共同体共同农业政策中获得应有的重视。
但事实上农业和林业不仅生产食物和纤维 , 也塑造乡村环境。
土地维持着持续的生产以及现代社会价值。
作为共同产出出现的环境资源主要是土地利用 , 包括水供给、半自然栖息地、野生动物、乡村历史及文化、乡村风景和公共用地。
共同农业政策被批评为引起乡村环境变化却没有考虑其影响。
在罗马条约中没有提到环境问题 , 但是欧盟境内因农业而导致的污染问题愈发严重。
化肥和杀虫剂在欧洲大多数地方广泛使用 , 污染了人类的水供应体系。
同时 , 欧盟的乡村正面临农场数量和农业雇员不断减少的困境 , 这给欧盟的乡村发展带来了很大的负面影响。
为了克服生产过剩而导致的财政危机压力 , 以及出于缓解紧张的农产品贸易关系的需要 , 考虑到下一轮 WT O 农产品贸易谈判的影响 , 并协调乌拉圭回合谈判中的立场 , 欧盟农业部长理事会正式采纳共同农业政策改革方案 , 开始对共同农业政策进行系统的改革。
欧盟共同农业政策首先进行了 1992年大改革 , 又称马克歇瑞 (M acSharry 改革。
在 1992年的改革中 , 一个重要的内容是调整农业结构政策 , 即增加促进农业生态环境保护、发展农场林业和鼓励提前退休等相关措施。
这些措施对采用有助于农业生态环境保护和改变耕地用途、发展农场林业的农场主进行财政资助 , 对年龄在 55岁以上自愿提前退休的农场主和农业雇员提供生活补贴。
这些新措施有利于农业生产地区的环境保护和产业结构调整以及青年人就业 , 同时也有助于将共同农业政策与农村发展政策更好地结合起来 , 促进欧盟农村经济的发展和经济结构调整。
对于此变化 , 究其原因在于 :欧盟共同农业政策调整和改革在朝着贸易自由化方向发展的同时 , 为了平衡欧盟内部不同利益集团的利益 , 并在新一轮贸易谈判中争取有利的谈判地位和条件 , 突出了会经济发展 , 包括支持就业、环境保护、保护消费者利益等方面的积极作用。
这也表明欧盟共同农业市场的开放程度将主要取决于欧盟内部不同利益集团之间达成的利益均衡。
一、欧盟共同农业政策 2000年改革中的环境保护问题尽管做出了上述改革 , 欧盟国内农业的支持水平仍然位于世界的前列。
为了适应 WTO 新一轮农产品贸易谈判的要求 , 特别是考虑到来自美国的压力 , 1999年 , 欧盟委员会通过了欧盟 2000年议程 , 强调对农业政策进行更为彻底的改革。
其改革目标除了继续强调保证欧盟农业在国际上的竞争力、采取市场和收入政策外 , 农业的多功能性和可持续性正式成为欧盟共同农业政策的第二支柱 , 受到了前所未有的重视。
这一转变的原因在于 , 如前所述 , 环境问题一开始并未在罗马条约中被提及 , 但是环境问题仍然存在于欧盟的现实经济生活之中。
尤其是化肥和杀虫剂的广泛使用 , 污染了作物。
许多进入水体化学物加速超营养化后 , 灭绝了一些敏感的水中生物并进入地下水 , 同样污染了人类的水供应体系 , 而欧盟共同农业政策被指责为罪42D eutschland-Studien孙中才 : 世界农业发展与欧盟共同农业政策 , 北京 :法律出版社 , 2003年版 , 第 88页。
See M ichael W inter, T he CA P and the Env ironment in the R ef or m of the Common A gricu ltural Policy , London:M acmillan Pres s L td. , 1998.有学者认为 , 导致政策转型的深刻原因还在于共同农业政策的价格支持机制在新的经济环境下的不适应性 , 参见马红霞 : 论 90年代欧盟共同农业政策的改革及其理论基础 , 载经济评论 , 1998年第 2期。
宋海英 : 欧盟共同农业政策及其在新一轮 WT O 农业谈判中的立场 , 载世界农业 , 2004年第 3期 , 第 5页。
此次改革被普遍认为关键的变化表现在从过去以价格支持为基础的机制过渡到以价格和直接补贴为主的机制。
这是欧盟第一次比较全面地对共同农业政策进行改革 , 并且在解决农产品过剩方面收到了良好效果 , 农业生产的生态环境也得到了改善。
参见王靖宇 : 欧盟共同农业政策的改革及变化趋势 , 南京农业大学 2004年硕士论文 , 第 19-20页。
但是 , 在欧洲经济共同体内 , 由于农业生产者的收入是与生产数量相联系的 , 农业生产者的收入不会因为共同农业政策的改革而有所提高 , 他们更不可能因此指望享有公正的生活水平。
因此从这个意义上说 , 有人认为 , 欧共体共同农业政策的改革同时也就意味着共同农业政策的终结。
参见任治君 : 共同 , 载 , 1期。
魁祸首。
近年来欧盟的农业污染问题以及疯牛病等动物疾病的爆发引起了欧盟公众对共同农业政策以及在其支持下的农业生产方式的非议与怀疑。
此外 , 欧盟的农场数量和农业雇员的不断减少也给乡村发展带来了很大的负面影响。
在这种压力之下 , 2000年议程特别强调农业的多功能性和可持续性就不足为奇了。
2000年议程专门确定了加强共同农业政策的第二大支柱政策即农村发展政策的支持力度 , 加大了对环境保护等问题的重视 , 以实现农村的可持续发展 , 它延续了马克歇瑞改革 , 并刺激了欧洲的竞争力。
根据 2000年议程 , 欧盟将对生态脆弱地区提供补贴 , 减少有害肥料和农药的施用 , 同时为植树造林提供补贴 , 并把环境保护的措施纳入共同农业政策。
而且 , 各成员国在执行共同农业政策时必须考虑采取合适的环境保护措施。
2000年议程也考虑给农民一定的直接支付。
此外 , 2000年议程明确宣布将农业食品安全、农业生产质量和农业环境保护等放在农业支持政策的优先位置 , 最终确定了以指导农业结构、环境保护和农村社会发展为主要内容的农村发展政策 , 为未来欧盟的农业地区建立了一个协调一致和可持续发展的框架。
这一政策具体提出了以下三种方式 :(1 建立更强的农、林产业 , 主要措施是进一步提高农业生产现代化和对农产品提高质量要求与合理营销 , 促进农业人口年轻化和通过改善生活条件来鼓励农民提前退休 , 并把支持牧业的生态功能作为农村发展的一个重要部分 ; (2 增强农村地区的竞争力 , 保障农业人群的生活质量和增加新的生产方式的多样性 , 为农民、农业家庭和广阔的农村地区创造更多的就业机会 ; (3 保护环境和保持欧洲独一无二的农业传统 , 不影响农业环境的农业生产方式成为绿色共同农业政策的强制性条款。
这一新政策一方面承认了传统农业耕种具有包括保持农业遗产等作用 , 另一方面又强调了创造新的收入手段是农村发展政策这一整体不可缺少的重要部分。
为了有效落实农村发展政策的具体措施 , 2000年议程制定了详尽的财政支持计划。
规定除最落后地区之外 , 农村发展的所有财政来源由欧措施包括 :(1 对年轻农民的创业资助 , 若属于首次建立农业生产项目 , 并且该农业项目具有明确的经济前景 , 达到关于环境、卫生和动物生存条件的最低标准 , 就可以得到25000欧元的资助 ; (2 支持和鼓励农业生产者发展林业 , 对农民及其他私有的法人单位用于植树造林的耕地按面积给予补偿 , 其中对农民个人退耕还林的土地每英亩的补偿额为 752欧元 , 对私有的法人单位每英亩补偿 185欧元 ; (3 加强对自然生态的保护 , 为自然风景区的恢复和森林保护以及生物多样性的保护等提供资助 , 每英亩最高可达 120欧元 ; (4 对农业环境保护项目提供支持 , 季节性作物每英亩补偿600欧元 , 特殊的永久性作物每英亩补偿 900欧元 , 其他用途的土地每英亩补偿450欧元。