第五章政策制定及合法化
主要内容
政策问题的产生与确认
政策议程的建立
政策规划
政策合法化
中国政策制定过程的特点与经验
政策制定( policy-making ): 是政策过程的首要阶段，是政策科学的核心主题。
广义的政策制定， (德罗尔)理解为整个政策过程，把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段。
——部分
狭义的政策制定，理解为政策形成或政策规划，指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。
——普遍、本课件
政策制定过程包括三阶段：政策议程建立/政策方案规划/ 政策方案合法化
第一节社会问题与政策问题
一、社会问题的产生
1、社会问题的涵义社会问题就是达到的状态与观察到的状态之间的距离。
2、社会问题基本特征
客观性、主观性、价值相关性、社会性、过程性、系统相关性
3、社会问题的分类
1）过失性社会问题：这类社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为。
2）结构性社会问题：是指社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。
4、社会问题产生只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况是社会问题时，它才是社会问题，其中权力因素起着非常关键性的作用。
另外，人们的主观认识、思想信仰、生活态度等价值因素在社会问题的形成过程中具有决定性的影响。
二、政策问题的确认
1、政策问题的确认指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。
问题察觉是指某一问题被人们发现并引起政府关注的过程；问题界定是指对问题进行特定解释的过程，需要通过一定的方法对问题进行必要的分类，目的是把问题情境转变为实质问题；
问题描述是指运用可操作性语言对问题进行明确表述的过程。
2、政策问题确认与政策决策者的分离是现代公共政策制定的基本特征。
政策问题确认的原则：第一，问题描述应做到真实详尽，切忌人为夸大或缩小；第二，尽量缩短报告链条，减少报告层次。
总之，以客观代替主观，以直接代替间接。
第二节政策议程的建立
政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步。
政策议程就是将社会提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。
公众议程（也称系统化议程）和政府议程（也称制度化议程）是两种最基本的形式，同时也是政策议程的两
个不同阶段。
一、公众议程与政府议程
1、公众议程是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。
2、政府议程是指某些社会问题已引起决策者的深入关切，感到有必要采取行动，并把这些社会问题列入政策范围的这样一种政策议程。
公众议程与政府议程不同
公众议程由一些抽象的或不完全成型的问题组成，人们认识比较模糊，处于问题的察觉阶段，其目的提起公众政策诉求。
政府议程由意义明确的项目组成，具有制度化的操作程序运行方法，其目标就是对客观事实作出主观认定。
一般情况，社会问题转变为政策问题，先要经过公众议程，然后政府议程，但有例外。
3、政策议程的三种类型
美国学者罗杰?科布以政策诉求的主体为标准，提出：
外在创始型；政治动员型；内在创始型
二、政策议程建立的条件
1、公民个人的作用
2、利益团体的作用
3、政治领袖的作用
4、政府体制的作用
5、大众传媒的作用
6、问题自身的作用
三、政策议程的引发机制
政策科学家科布和艾尔德认为：
内在引发机制：自然灾害、意外的人为事件、科技方面的重大变革、资源分配中偏执与失衡、生态变迁。
外在引发机制：战争法案、武器技术的进化、国际冲突、世界性联盟的格局。
政策科学家J?E?安德森在《公共决策》中认为：
某种危机或惊人事件、抗议活动（或使用暴力手段）、新闻媒介、公共突发性事件预案
琼斯和马瑟斯《政策形成》总结为:
本课件概括为:
政治领袖、政治组织、代议制、选举制度、行政人员利益团体、专家学者、公众、大众传媒、危机和突发事件
四、政策议程建立障碍
1、政治原则的偏离
2、价值体系的排斥
3、政府体系的封闭
4、承受能力的不足
5、表达方式失当
五、政策议程建立的策略1、社会中部分团体或者个人主动，政府只是有限介入；（政府不知、政府有权无能、政府有能无权、政府轻重缓急）
2、政府主动介入发现和解决问题，社会中的团体和个人只是有限介入；（保护环境、弱势群体、危机现场、自我保护）
3、政府及社会团体与个人都主动；（完全吻合、完全相反或基本相反引发更多问题）
4、政府与个人、团体都不主动介入（理论存在，实践少）
第三节政策方案规划
一、政策方案规划
政策方案规划，是指对政策问题进行分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程。
二、政策方案规划的原则
1、信息完备原则2 、系统协调原则
3、科学预测原则4 、客观公正原则
5、参谋咨询原则6 、目标优化原则
7、效益考量原则8 、现实可行原则
9、民主参与原则
三、政策方案规划中的思维方法
1、经验思维
2、逻辑思维
3、直觉思维
4、创新思维
四、政策方案规划程序
1、政策目标的确定
2、政策方案的设计（5W1H）
3、政策方案的评估
4、政策方案的选择
政策方案的评估方法：
可行性评估：政治、经济、行政、法律、技术、社会等可行性；预测性评估：专家会议法、德尔菲法、投入产出分析法、时间序列法、回归分析法如何确定政策目标：
首先，目标要具体，不能含糊不清；其次，目标定位要恰当，防止偏高或偏低；再次，目标具有可检验性，分阶段分具体指标；最后，目标确定应该具有前瞻性。
第四节政策合法化
一、广义的政策合法化一般认为，能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能够被公众认可、接受、遵从和推行的过程就是政策合法化的过程。
二、狭义的政策合法化
1、合法的政策主体：六要素
2、合法的政策程序：程序公正
3、合法的政策内容：实质公正
4、政策法律化：立法活动政策法律化应具备的条件：一是对全局有重大影响的政策可以上升为法律，使之纳入法律轨道，以更好地保障其作用的实现。
二是具有长期稳定性地政策可以上升为法律，不能朝令夕改。
三是只有比较成功地政策才能上升为法律。
三、政策合法化的地位和作用
1、政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是政策执行的前提；
2、政策合法化是决策民主化、科学化、法制化的具体体现；
3、政策合法化是依法治国的需要。
4、政策合法化是转变政府职能，促进市场经济发育的保障。
四、政策合法化的路径依赖
1、立法听证制度与政策合法化
2、行政程序制度与政策合法化
3、政务信息公开制度与政策合法化
4、公民参与与政策合法化
5、协商制度与政策合法化
6、救济监督制度与政策合法化
第五节中国政策制定的特点与经验
一、中国政策制定的特点
在中国，社会结构分化程度比较低，社会利益的表达与综合并非由各种社会结构来承担，而是由政治系统内部权力精英通过分析、研究、调查而将他们所认定的社会利益输入到公共政策中去的。
因此，中国公共政策制定过程呈现出一种“内输入”的特征。
政府管理科学化：行政机构的合理化；行政管理职权明确化；管理理论的现代化；管理方法和手段的科学化；管理人员的专业化二、中国政策制定的原则性要求
1、坚持实事求是
2、坚持调查研究
3、坚持从人民群众的根本利益出发
4、坚持民主集中制
三、政策制定的公众参与和群众路线
1、建立民意调查制度
2、信息公开与新闻媒体的介入
3、举行公开听证会
4、院外集团与游说制度
5、公民请愿与公民投票
6、协商谈判制度
四、“摸着石头过河”的政策制定模式
1、注意摸索，大胆创新
2、由浅入深，循序渐进
3、从点到面，协调发展
思考题
1、影响政策议程建立的因素（条件）有哪些？
2、政策议程建立的障碍表现在哪些方面？
3、运用实例说明政策规划的基本原则？
4、阐述政策合法化及其路径依赖？
5、我国政策制定的特点与经验是什么？。