第四章公共行政的权力及其体制
4.1 复习笔记
一、行政权力的政治内容和管理特征
1．行政权力概述
（1）行政权力的含义
行政权力是指国家的政治机关通过一定的程序授予行政机关的一种用于行政管理和公共管理的强制性力量。

可以从静态与动态两个不同的角度看行政权力，具体表现为：
①静态地看行政权力，会发现权力是人的社会关系的集中体现，而且权力本身就是一种特定的人的社会关系模式，即人们之间的支配与服从的关系模式。

②动态地看行政权力，则会发现行政体系整体上以及它内部的全部运动都根源于行政权力，行政权力是作为一种力量和资源而存在的，即作为行政体系运动的推动力量和行政体系内部所争夺的资源。

（2）行政权力的衡量指标
①广延性。

指服从权力的人数的多少。

服从的人数多，就说明权力大；反之，权力就小。

②综合性。

指权力所有者能够调动权力对象的活动领域，即权力对象的全部活动中受到权力控制的比例和范围。

③权力的强度。

指在权力控制领域内，权力所有者对权力对象的控制程度。

（3）行政权力的分类
①根据行政权力受约束的程度
a．羁束的行政权力。

指行使范围、程度和方式均受到法律法规的严格限制的行政权力；
b．自由裁量的行政权力。

指法律法规只限定了行政权力的边界，对于在什么情况下将行政权力行使到何种程度，则由行政机关和行政人员自己酌情决定。

②根据行政行为的模式
a．行政立法权。

指行政机关享有的依法制定和发布具有普遍约束力的规范性文件的权力；
b．许可批准权。

指行政机关对公民、法人和其他社会组织的某种活动予以许可或批准的权力；
c．行政确认权。

指行政机关享有的对于某种事实或资格予以证明的权力；
d．行政检查监督权。

指行政机关享有的对公民、法人和其他社会组织在社会生活中遵守法律、法规和行政命令的情况进行检查、监督的权力；
e．行政制裁权。

指行政机关拥有的对违反法律、法规和行政命令的公民、法人和其他社会组织予以惩罚的权力；
f．行政强制权。

指行政机关对不履行法定义务或行政命令的公民、法人和其他社会组织采取强制措施，迫使其履行法定义务、遵从命令的权力；
g．行政司法权。

指行政机关依法对某些纠纷或争议进行裁决的权力。

③根据权力存在和发生作用的基础
a．报酬性权力。

这种权力的基础是行政权力的主体对于资源的控制，而这些资源又正是客体所希望得到的东西。

行政主体一旦控制了这些资源，也就控制了获取资源的途径，从
而意味着拥有了相应的权力。

b．制度性权力。

这种权力的基础是行政组织结构所赖以运行的制度规则，包括一些象征性的规范，是一种通过规章制度的方式迫使行政权力的客体按照主体的意愿去行动的权力类型，行政权力客体是因为对制度权力的服从才获得了存在及其行为的合法性的。

c．知识性权力。

这种权力来源于专业技术和信息等知识性资源占有的优势，是行政体系中的专家权力。

2．行政权力的政治内容
（1）行政权力与政治权力的关系
①行政权力必须以政治权力为依据，是由国家的政治机关通过宪法等基本法律而赋予行政机关的权力。

②行政权力反过来又是国家政治职能以及公共管理职能得以实现的根据，几乎国家的一切基本职能都需要通过行政权力和借助于行政权力而得以实施。

③政治权力与行政权力之间是一种相互依存和相互支持的权力关系。

（2）行政权力的不同来源
①在农业社会，行政权力来源于最高统治者的授权，带有人格化的特征。

②在现代社会，行政权力的获得往往是通过法律的途径。

行政权力来源于国家政治机关，是国家意志的体现。

（3）从国家代表公共利益的角度看，国家意志表现为一种公共意志。

行政权力作为执行国家意志的权力在本质上应当是一种具有公共性的权力，也就是说，公共性是行政权力的合法性基础。

（4）行政权力不仅需要以合法性作为基础，也离不开强制的手段。

（5）国家的经济体制和政治体制是决定国家行政权力的基本因素。

（6）行政权力还取决于国家与社会的融合程度，即取决于作为社会基础的人民群众管理国家的能力大小和他们参与国家管理的程度。

3．行政权力的管理特征
（1）公共性
①行政权力是公共利益实现的工具，是属于一个国家中的全社会的权力，是一种公共权力。

②行政权力具有超脱性，在行政机关行使行政权力的时候，往往需要超脱于某一个人或社会阶层之上，成为凌驾于社会之上的权力。

③行政权力具有全局性，在其行使的过程中，不能局限于特定个人或集团所关注的问题，而应着眼于社会中全局性的事务，或关系到整个社会秩序的基本问题。

（2）执行性
行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段。

现代行政权力从根本上说是行政主体执行民意代表机关的意志所拥有的权力，是一种执行性权力。

（3）有限性
在现代社会，行政权力虽然广泛地渗入社会各个领域，却不意味着行政权力没有边界。

实际上，行政权力的范围是受到严格限制的。

（4）系统性
行政权力是一个完整统一的体系，在一个国家内，拥有和行使行政权力的组织系统只能
是一个。

行政权力的运行必然具有单向性，即行政权力在上下级之间、主客体之间，具有“不可逆”性。

（5）动态性
①从宏观层面看，随着国家历史形态、政治治理理念、行政环境等因素的变化，行政权力与其他公共权力的关系，行政权力的范围、大小等都在发生着或剧烈或迟缓的变化。

②从微观层面上看，行政权力表现出一种自然增长甚至恶性膨胀的趋势。

二、行政权力中的抽象权力与具体权力
1．行政权力的结构
（1）行政权力的纵向结构
行政权力的纵向结构是指根据行政组织的结构特征而对行政权力进行自上而下分配的方式。

行政权力的纵向结构、行政授权，都是行政权力的纵向分配方式，是与行政组织的纵向分工联系在一起的。

（2）行政权力的横向结构
行政权力的横向结构是指行政权力在同级行政机构、部门和行政人员之间制度化分配的方式，是行政权力合理配置的一个重要方面。

如果说行政权力的纵向结构是行政授权的问题，那么行政权力的横向结构则是行政权力在机构之间、部门之间以及行政人员之间的分配问题。

2．抽象行政权力
（1）抽象行政权力的含义
抽象行政权力是指行政体系中的那些法律制度化的权力，是一种规范的、有着充分的法律制度保证的权力。

（2）抽象行政权力的特征
①就权力主体而言，抽象行政权力的主体是整个行政权力体系所属的整个组织，权力主体只有通过法律、政策、规章、制度等手段才能拥有这种权力。

②就权力的存在形式而言，抽象行政权力往往公开表明自己的性质，并通过法律制度等所有可以运用的手段来突出强调自己的性质和维护这种性质不受侵蚀。

③就权力的作用范围而言，抽象行政权力的作用范围是与整个权力体系的作用范围相一致的，整个权力体系在应然的意义上深入到什么地方，抽象行政权力也就在这些地方发挥作用。

抽象行政权力的作用方式是规范的，作用力是稳定和抽象的，作用途径是固定的。

④就作用效果而言，抽象行政权力由于是一种理念性的权力，是以一定的思想体系为自己的理论基础的，是通过对一个社会中的文化做出现实的考量的前提下建立起来的，特别是它作为一个理性的存在物，具有根据自己的作用对象和环境的需要及时调整和改变自己的能力。

所以，它一经建立起来，就具有充分的合理性和合法性，能够得到整个社会的广泛认同。

3．具体行政权力
（1）具体行政权力的含义
具体行政权力是指行政体系中的那些存在于一定的法律制度框架下的由个人或个性化的机构或部门所执掌的并用来处理一切具体事务的权力。

（2）具体行政权力的特征
①就权力主体而言，具体行政权力的主体是行政组织中的从事具体管理活动的部门、机。