第三章公共行政的组织
一、关键概念
1．官僚制
答：“官僚制”由德国社会学家马克斯·韦伯提出，是指一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织形态，即现代社会实施合法统治的行政组织。

韦伯认为，从纯技术的观点来看，“官僚制”是效率最高的组织形式，它是一种高度理性化的组织机构的“理想类型”。

现代国家的政府组织皆是高度正式化、严格的层级节制的科层组织。

在科层组织中，每一位成员都有固定和正式的职责，依法行使职权。

官僚制的权力体系是层级节制的权力体系。

人员的工作行为以及人员间的工作关系，须遵循法规的规定。

科层组织内的职位，按人员的专长做合理的分工，其工作范围、权责、薪俸也以法律明文规定。

2．官僚制组织理论
答：官僚制组织理论由德国著名的社会学家马克斯·韦伯所创立。

韦伯的官僚制组织不是日常意义上的文牍主义、墨守成规、效率低下的组织现象，而是指一种理想类型的组织结构形态及其行为模式。

其中，合理合法的权力或职权是官僚制组织的核心要素，以合理合法的权力为基础的官僚制组织是最有效地进行管理的组织形式。

其内容有：（1）组织的结构性要素
①专门化的权限和任务。

指为完成组织目标而进行的工作和权威的分工；部门及其官员有明确划定的权限，包括特定的义务、权力及强制手段的使用等正式条文说明。

②职位按照“层级制”（等级制）的原则加以组织，明确规定层级之间的控制关系，协调专门化的部门行动。

③官员的选任以专业技术资格为标准，官员可在不同的专业化分工和层级间进行职业升迁。

（2）组织的行为程序要素
①非人格化。

官员以组织“成员”的身份服从组织的法律，人们服从的并不是支配者个人，而是服从一个非人格性的无私秩序。

②规则约束。

官员的行为是一种受规则约束的行为，行为基础是特定的法律规则以及得到法律授权的行政命令，官员的职务行为通过技术性或法律性的规则加以控制。

③高度纪律性。

官员的职务行为如违背规则和不服从命令将受到纪律制裁。

（3）组织行为结果
在上述结构和程序要素基础上的行政行为将是高效的、持续的、精确的、可预期的、专业化的和纪律严明的。

韦伯的官僚制组织理论是以他关于“权威支配”的观点为基础的，他认为存在魅力型权威、传统权威和法定权威。

3．马克斯·韦伯
答：马克斯·韦伯（1864－1920）是德国著名社会学家，政治学家，社会理论家，也是现代一位最具生命力和影响力的思想家，社会学创立以来最伟大的社会学家之一。

公认的社会学三大“奠基人”之一。

他对西方资本主义社会的影响是巨大而深远的。

他开创了比较社会学、理解社会学的基本研究方法，指出了理性对于近代资本主义社会的潜移默化的影响，系统的阐释了东西方宗教伦理差异对于社会现代性以及现代资本主义发展的影响，他和迪尔凯姆被认为是宗教社会学最早的开创者，也是宏观社会学的集大成者。

其学术成就之宏大精深，影响之深远，在社会学界乃至整个世界社会科学理论体系上都是空前绝后的。

他在各种
学术上的重要贡献通常被通称为“韦伯命题”。

4．层级制
答：层级制又称分级制，是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，不同等级的职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型。

与职能制（机能制）相对。

其优点有：①层级节制，一级管一级，权力关系清楚，有利于领导和指挥，有利于提高效率；②责任明确，有利于监督；③行政目标统一，有利于对公务员的绩效考评；④有利于推行决策。

缺点有：①如果层级过多，信息传递缓慢或失真，造成决策失误；②节制严格，不利于调动下属的积极性；③容易出现家长制和依附性上下级关系。

5．非人格化
答：非人格化是理性化的另一种表述，是官僚制组织的特征之一。

它是指组织成员之间的关系是理性的，不带任何个人情感色彩，对事不对人，公事公办。

不存在任何公职人员对职位据为己有，利用职位的权力为个人谋私利，而是服务于他职位上的纯粹事务。

在官僚制组织中，组织成员要遵从官场的严格规则、纪律和制约，不得滥用其职权，个人的情绪不得影响组织的理性决策；组织成员都按严格的法令和规章对待工作和业务交往，以确保组织目标的实施。

6．法理型组织
答：法理型组织又称为合理化—合法化组织，其行使的权威称为法理型权威，又称为法定权威，是建立在相信规章制度和行为规则的合法性基础上的。

法理型权威以规则为统治的
出发点和最终的归宿点，只有根据法定规则所发布的命令才具有权威，人们普遍遵守规则、信守规则，规则代表了一种大家都遵守的普遍秩序。

法理型组织的合理性来源于以下三个方面：①组织的劳动分工体系；②调节成员关系和行为的规范秩序；③对个人自利追求的激励和制裁体制。

这种组织的形式、结构和运行机制，表现为高度理性化的法律规章和制度体系。

它的理性是一种工具理性，具体表现为它仿佛一架精心设计的机器，具有精密的结构设计，从而具有特定的功能，功能的发挥是依靠所有部件的紧密咬合和秩序协作而完成。

法理型组织充分地体现了现代资本主义精神，它所的追求是通过稳定的、有秩序的、分工合作且运作协调的组织体制来谋求效率。

7．职能专业化
答：职能专业化是指组织内部根据需要实现劳动分工，明确划分机构与人员的职责权限，并由法规严格设定。

作业流程是根据工作类型和目的进行划分的，具有很清楚的职责范围，它科学地划分了每一工作单元，删除了那些无用的重复工作，并考虑到职能交叉的必要。

各个成员将接受组织分配的任务，并按分工原则专精于自己岗位职责的工作。

8．职业化
答：职业化是指一种工作状态的标准化、规范化和制度化，即要求人们把社会或组织交代下来的岗位职责，专业地完成到最佳，准确扮演好自己的工作角色。

职业化的内涵至少包括四个方面：①以“人事相宜”为追求，优化人们的职业资质；②以“胜任愉快”为目标，保持人们的职业体能；③以“创造绩效”为主导，开发人们的职业意识；④以“适应市场”为基点，修养人们的职业道德。

职业道德、职业意识、职业心态是职业化素养的重要内容，也是职业化的中最根本的内容。

9．行政组织
答：行政组织是指政府机构和人员所构成的实体性存在，是为了实现行政目标而按照一定权责关系组合在一起的具有合理结构的行政管理和社会管理活动群体。

在我国，行政组织包括各级人民政府及其内设部门、职能部门、直属机构、办公机构、办事机构和派出机关及其成员。

行政组织的特殊性有：①公共性；②政治性；③执行性；④权威性；⑤法治性。

10．领导机关
答：领导机关是一级行政组织的中枢，对辖区内的重大行政管理问题进行决策，并指挥督导决策的实施。

它是指中央政府或地方政府统辖全局的首脑机关。

我国的国务院和地方各级人民政府都是领导机关。

11．职能机关
答：职能机关是指分管专门行政事务的机构，它服从领导机关的意志，在其管辖范围内负责各产业部门的事务及其他社会事务。

它是依据宪法和法律规定设立的各级人民政府的工作部门，它既是同级人民政府的组成部门，也是专门履行某方面公共行政职能的行政机关，它的行政权限和效力范围只及于其所管理的具体行政事项。

国务院各部委就属于职能机关。

12．监督机关
答：监督机关是指对行政机关及其管理活动进行监督检查的执法性机构。

监督机关的健全能促使行政机关及其工作人员依法行政、忠于职守，我国的监察部门和审计部门就起着这样的作用。

13．辅助机关
答：辅助机关是指为了使行政首长或职能机关顺利开展工作而设立的承担服务性和辅助性工作的机构。

通常是指协助行政首长处理日常事务的综合性办事机关。

它分为综合性的（如国务院和地方政府的办公厅或办公室）和专业性的（如各机关的人事和财务部门）；政务性的（如政策研究室）和事务性的（如机关事务管理局）等。

14．派出机关
答：派出机关是指一级政府或政府部门按管辖地区授权委派的代表机构。

一般情况下，派出机关没有独立的法律地位，它以派出它的政府或部门的名义行使行政权力，其行为的法律责任也由派出它的政府或部门承担。

在我国，派出机关有很多，省人民政府下设的地区行政公署，县级人民政府职能部门派驻到乡镇的各种所、站等都属于派出机关的范围。

15．机构设置
答：机构设置是关于承载组织权力的一系列特定的机构的确定，它是组织内部分工的结果，公共组织通过一定的机构体现出来。

行政机构是行政组织的实体，也是行使行政权力的载体。

机构设置必须依据行政目标按照一定法制程序来进行。

机构设置是行政组织的核心，是决定行政效率的关键。

16．职位设置
答：职位设置是指一定机构内职位（包括职级、职数、职责等）的确定。

职位是行政组织运行最基本的要素之一，职位设置保证了组织权力的流动和组织资源的整合与分配。

职位。