附件2关于《广州市地下空间开发利用管理办法》的起草说明为加强城市地下空间开发利用管理，合理开发利用本市地下空间资源，促进土地节约集约利用，保障地下空间土地权利人合法权益，我局起草了《广州市地下空间开发利用管理办法》（以下简称《办法》），现就有关起草情况说明如下：一、制定《办法》的背景和必要性（一）背景情况。

目前，有关地下空间开发利用的立法十分薄弱。

《物权法》、《城乡规划法》、《人民防空法》、《城市地下空间开发利用管理规定》等法律、规章明确了地下空间开发利用的基本原则，但对地下空间开发利用中存在的诸多实际问题未作具体规定。

地方立法现状较为滞后，仅上海、天津、杭州、深圳等地出台了一些政策文件，但还不能从根本上解决地下空间规划、建设、开发利用和权属登记等关键性问题。

近年来，我市在地下空间开发利用立法上进行了积极探索。

市城乡建设委、规划局、民防办等部门分别就地下空间涉及的不同问题进行了政策调研及制定工作，例如市建委牵头草拟了《广州市城市地下空间开发利用管理条例（草案）》、《广州市地下管线公共管廊建设管理规定》，市防办起草了《关于加强广州市人民防空工程建设管理的实施意见》、《广州市公共人防工程建设管理规定（草案）》，市规划局起草了《广州市地下空间开发利用管理办法（征求意见稿）》等，为《办法》的制定提供了大量调研成果和政策思路的积累。

我局对《办法》的起草工作非常重视，与规划、建设、民防、地铁等单位组成了起草工作小组，多次召集环保、规划、建设、民防、地铁、城投集团等单位专题研究，迅速明确了起草的工作思路和责任分工。

根据各职能部门分别从城市规划、土地利用、开发建设、确权登记、历史遗留问题处理等方面提供的政策意见，结合到上海、杭州、深圳等地的调研成果，并经向各职能部门征求意见，我局汇总形成了《办法》。

（二）必要性。

1．地下空间开发是拓展城市发展空间的现实需要。

随着城市的快速发展，城市建设用地紧缺，地下空间已成为城市发展的重要空间资源。

国际经验表明，人均GDP达到5000美元时，地下空间将进入黄金开发期。

近年来，随着经济持续高速发展，我市土地资源日渐紧缺，城市空间容量供需矛盾日益突出，直接制约了我市经济社会的可持续发展能力和城市竞争水平。

目前，全市地下空间开发总量约为1900万平方米，地下空间开发利用规模总体偏小，功能较为单一，地下空间使用规模和地下空间整体品质有待提高。

2．地下空间立法有利于规范引导地下空间开发利用行为。

为有效突破城市土地资源紧缺瓶颈，土地空间开发利用必然由平面化走向立体化，更多地转向地下空间开发。

然而，由于缺乏专门的配套立法规范，地下空间的规划不明确，地下空间的工程建设管理不到位，政府对地下空间的开发行为缺乏有力的控制和引导，难以调动社会资金参与地下空间开发利用的积极性，一定程度上制约了我市地下空间开发利用的发展和土地资源的有效利用。

综上，建立健全我市地下空间立法，明确规范地下空间规划的制定、地下建设用地使用权的取得、地下空间的工程建设管理、确权登记和租售管理等内容，有利于促进地下空间的系统、有序、合理开发利用，对推动城市空间资源的立体化拓展、提升城市功能、建设国家中心城市的战略目标具有重要意义。

二、制定《办法》的主要依据和参考政策文件（一）《中华人民共和国物权法》；（二）《中华人民共和国城乡规划法》；（三）《中华人民共和国土地管理法》；（四）《中华人民共和国城市房地产管理法》；（五）《中华人民共和国文物保护法》；（六）《城市地下空间开发利用管理规定》；（七）《关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》；（八）《广州市城市轨道交通管理条例》；（九）《天津市地下空间规划管理条例》；（十）《深圳市地下空间开发利用暂行办法》；（十一）《上海市人民政府关于印发上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定的通知》；（十二）《杭州市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定》；（十三）《本溪市城市地下空间开发利用管理规定》。

三、《办法》的工作思路和主要内容（一）工作思路。

地下空间开发利用涉及规划、土地、建设、权属登记、建后管理等诸多方面，因此，针对该活动的管理立法也是一个系统工程，总体思路是在现有的法律法规的框架下，比照地上建筑的法律规范，着力解决当前存在的地下空间利用零散、效率低，权属不清影响开发积极性，多头管理与无人管理并存等突出问题，从规划、用地、建设、权属登记、建后管理等全方位对地下空间的开发利用进行规范。

目前，我市亟需着重解决阻碍地下空间开发的关键性制度难点和遗留问题。

在国家和省对地下空间开发利用法律法规还未完善的情况下，为稳妥推进我市地下空间开发利用管理政策的制定工作，构建我市地下空间开发利用制度框架的工作思路是：政策起草应立足于解决当前制约我市地下空间开发利用的突出问题，在不突破“红线”的前提下进行创新，确保重点地下空间项目能顺利实施。

按照以上思路，起草工作小组解放思想，先行先试，勇于突破，基本明确了地下空间开发利用的基本原则、细化了规划管理，明晰了供地制度，理清了供地审批程序，厘清了权属界定。

（二）主要内容。

《办法》分为八章，包括总则、规划管理、用地管理、工程建设管理、确权登记和租售管理、使用管理、法律责任、附则。

《办法》的主要内容如下：1．规划管理方面（1）突出地下空间开发利用的规划统筹作用，明确了地下空间规划是城市规划的重要组成部分，将地下空间开发利用纳入规划有关许可审批事项的规范化管理之中，实现了与现有城市规划体系的衔接。

（2）明确了地下空间规划的总体原则，确立了合理分层以及项目之间的同层、相邻、连通规则。

（3）明确了地下空间规划的编制、报批以及行政许可的要求和办理程序，并就结建地下空间的地下用地界线、地下空间出入口用地等特殊问题进行了规范。

2．用地管理方面（1）按照单建地下空间和结建地下空间的不同特点，分门别类明确了土地取得方式，确立了经营性单建地下空间实行公开出让的基本原则。

（2）根据地下社会停车场、公共设施配套同步开发建设、地下交通建设等项目的特点，明确规定可以协议出让地下建设用地使用权，有利于促进我市地下空间与非营利公共设施统筹开发利用。

（3）对于结建地下空间，随同地面建筑一并办理用地审批手续，统一了操作办法，有利于规范管理。

（4）明确了各种类型用地的取得程序，有利于规范和引导用地单位顺利办理各项审批手续。

3．工程建设管理方面（1）规范地下工程建设管理，实现对地下空间的精细化管理。

地下建设工程涉及面比较广，《办法》侧重从地下空间的特点出发，对其特殊和重要管理环节进行了规定。

（2）着重加强地下建设工程的施工管理。

要求建设单位具备保证工程质量和安全的具体措施，专业性较强的工程项目还应具备专项质量、安全施工组织设计，并按照规定办理工程质量、安全监督手续。

（3）对地下工程变更设计、文明施工进行了明确规定，着重强调不得对他人建筑物、附着物造成危害等注意义务。

4．确权登记和租售管理方面（1）坚持在现行确权登记制度框架下创新地下空间登记制度，简化登记流程。

（2）明确了历史遗留地下空间登记原则，已领取建设工程规划许可证的单建地下空间，人防工程和地下交通站场，符合条件的均可办理房地产权登记。

（3）根据地下空间的特殊性，对地下车位、车库以及协议方式取得的单建社会地下停车场的租售管理做出规定。

5．使用管理方面《办法》还从配合公共利益、日常管理和维修、环境保护、卫生要求、防水排涝等方面对地下空间的使用管理进行了专章规定。

四、需要说明的其他问题（一）关于人防管理规定。

《办法》中对人民防空管理问题仅作原则性表述或规定，未作专章规定。

具体理由：一是人民防空有《人民防空法》、《关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》、《人民防空工程建设管理规定》等政策文件规范，专业性较强，政策较多，全部纳入《办法》的难度较大，在用地取得方式上没有必要突破政策“红线”；二是深圳、天津、本溪等地的地下空间政策也都未对人民防空管理问题作专章规定；三是人民防空工作可采用规范性文件的形式进行管理，目前，我市已发布《关于进一步推进我市人民防空事业发展的实施意见》（穗府…2009‟46号），市民防办起草的《广州市单建式人防工程建设管理规定》已报市政府审查，将以市政府规范性文件形式公布实施。

（二）关于地下建设用地使用权协议取得方式。

《物权法》第一百三十七条明确规定工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。

《办法》对经营性单建地下空间实行公开出让的基本原则。

但在以下几个方面进行了特殊规定：1．根据地铁建设的特点，参照深圳、杭州、上海的做法，《办法》明确规定地下交通项目可以协议出让不可分割的经营性地下建设用地使用权，有利于促进我市地下空间与非营利公共设施统筹开发利用。

我市《办法》规定的协议出让范围与深圳的政策口径保持一致，针对我市当前地铁建设资金需求大的突出矛盾，采取适当的激励措施是必要的。

2．针对停车难问题，《办法》对新供地的用于社会公共服务的单建地下停车场采用协议方式，一直以来我市也是如此操作。

深圳、南京、上海也允许协议出让，杭州还可以实行划拨。

3．对由政府投资建设，与公共设施配套同步开发且难以分割的经营性地下空间，参照保障性住房项目中的经营性用途部分协议出让补办有偿的办法，可以协议方式取得地下建设用地使用权。

从实际操作程序上论证，市政公共设施等符合划拨条件的用地，在划拨之后实施建设的过程中，发生扩建、加建、改建或用途变更，其经营性用途部分只需补办出让手续即可。

因此，建议对于该类由政府投资建设的与公共设施配套同步开发的地下空间可实行协议出让。

4．此外，对于结建项目与地上用地的取得方式一致，如历史用地进行经营性地下空间开发利用，地表建设用地使用权人可以协议取得，深圳也有类似条款表述。

实践上，实行公开出让也很难操作，地表原使用权人协议取得也有利于地表地下空间的统一规划和综合开发。

（三）关于地铁轨道确权登记问题。

市地铁总公司建议，《办法》的适用范围应包含因轨道建设形成的地下空间，并将轨道建设形成的地下空间产权的确权登记纳入《办法》中。

我局认为，当前对轨道线路进行确权登记存在难点，地铁轨道穿越地下线路较长，测绘存在困难，而且线路还可能穿过城中村、农地等集体土地地下，在国家没有明确规定集体土地地下为国有的前提下，确权登记依据不足。

综上，《办法》暂时回避该问题，采取开放性表述，未明确将此种情形排除在《办法》规范范围之外，给日后政策成熟时确权登记预留了接口。

以上情况，专此说明。