从分封制到郡县制的发展演变，是中国古代政治制度史上的一个重大问题。

这个发展是社会经济发生变革的结果，经历的时间是很长的，变化是比较复杂的。

无论分封制和郡县制都发生过性质的变化。

弄清分封制和郡县制的发展演变，对于认识中国古代尤其是先秦整个政治制度的演变，是很有好处的。

下面想从四个方面对这个问题加以探讨。

●西周分封制的特点西周分封制来源于商代的分封制，是商代分封制的进一步发展。

周武王在克商之后推行的分封制有其自身的特点。

周灭商之后，商贵族的势力仍然很大。

因为周原来只是商的一个小诸侯国。

从周原出土的甲骨文看出，周是由商的一个小诸侯国发展壮大起来的。

它联合了许多周围的诸侯和部族一起发动进攻，才灭掉了商。

由于商朝贵族对人民的压迫剥削很残酷，矛盾很尖锐，武王在牧野只用了一天时间就打败了商。

殷纣王兵败自焚，周武王很快取得了胜利。

但当时商王畿内所保留的贵族势力还很大，所以周武王把纣王的儿子武庚分封到商的统治中心区，又派周王室贵族管叔、蔡叔、霍叔作为三监加以监视。

当时武王只占领了中原地区，山东一带仍为东夷所占有。

武王死后，其弟周公摄政。

武庚勾结管叔、蔡叔发动武装叛乱，周公花了三年时间东征，才平定了这场叛乱。

东征之后，虽然消灭了部分殷贵族和东夷贵族的势力，但是殷贵族在原来商的王畿以内仍有一定势力。

周公鉴于三监非但不能有效地监督殷贵族，反而与之一起叛乱，所以平定叛乱之后，改变对殷贵族就地监督的政策，把部分殷贵族迁到了洛邑，其他殷贵族则由周天子分批分给姬姓诸侯，由诸侯分别带到自己的封地去。

如伯禽封到鲁国，就带去“殷民六族”。

周的分封制的特点是把土地、连同土地上的人民一起分封给受封者。

土地和人民皆被封君世袭占有和统治，同时还带去一部分殷贵族。

这样做目的在于分散殷贵族，使之离开原来住的地方，使他们不容易造反，免得对周朝造成威胁。

同时把殷贵族分别带到新的封国去，可以为封君所利用，加强了周贵族的统治力量，从而加强对于封国的统治。

当时新分封的诸侯地区往往经济、文化比较落后，周贵族带着殷贵族迁去，必然把先进的技术、文化带去，对发展社会生产力，建立统一的周王朝是有利的。

这样，疆域辽阔的周王朝就建立起来了。

在当时历史条件下，要创建疆域辽阔的王朝，只能采取分封制。

这是适应当时社会发展的需要的，因而是进步的。

当时分封的诸侯国，山东地区有齐国和鲁国，东北方有燕国，中原还有许多封国。

西周所推行的分封制，是分等级分别占有土地、人民、奴隶以及财富的制度。

天子对于封君，不仅赏给仪仗、礼乐器和宝物，重要的是分给以“姓”、“族”、“宗”为单位的殷和殷的方国的贵族。

例如周公之子伯禽封于鲁，分给了“殷民六族”，“使帅(率)其宗氏，辑其分族，将其丑类”。

“丑类”就是奴隶。

当时“丑”被用作俘虏的称呼，又被用作猎得野兽的称呼，因为他们把俘虏看得和猎得野兽一样。

又如分给卫国“殷民七族”，分给唐国“怀姓九宗，职官五正”，怀姓即隗姓，就是赤族的族姓。

当时天子也还以“正”、“伯”为单位，将具有世袭官职的旧贵族分赏给诸侯。

周的都城有两个，即西都镐京、东都洛邑，分别管辖西方和东方的诸侯，还分别驻有军队，以加强统治。

西都驻有西六师，东都驻有成周八师，牧野还驻有殷八师。

周天子就是通过东西两都所设的中央政权，使分封的诸侯服从王命，定期缴纳贡赋，并听从征调军队，定期朝觐述职。

根据古书记载，这些诸侯国的上卿，照例要由周天子派遣。

这是周王朝加强管理诸侯的重要手段。

●战国以后的分封制性质的变化长期以来有个误解，认为从西周到战国的分封制似乎一样。

其实不然。

战国时代赵、秦、齐等国分封制的性质已发生变化，世袭的封君在其封国内具有征收居民租税的特权，但是执政的“相”，常由国君直接派遣，并须奉行统一的法令，更要纳贡税于国君。

战国时代各国的封君主要特权是征收封国以内的租税，不仅征收土地的租税，也还征收手工业和商业的税，因此据有手工业和商业发达城市的封君，就可以收得大量赋税，甚至“富于王室”。

由于当时封君的主要特权是征收居民赋税，当时封君的封地常常以户口计算，如齐国孟尝君的封地有一万户。

也有以邑计算的，如商鞅的封邑有十五个。

当时受封者不但不占有土地和人民，封君在封地内还必须遵守国家的统一法令，这和西周的诸侯可以在封国内制定法令的情况不同。

战国时代秦、赵等国封君的“相”(统治封地的长官)常由国君直接派遣，于是封君只有征税权，而无行政权。

如秦在灭亡蜀国之后，用原来蜀王的后裔作为蜀侯，同时派“相”和“守”帮助统治，实际的政权就在“相”的手中。

战国七雄中，有些势力大的封君除了在封地以内有封建经济特权以外，还在封地以内或封地以外占有部分的土地权。

这是封君兼地主。

这些封君既可以征收土地税，又可以直接剥削农民，又可以收工商税，还有些封君利用免税特权搞运输，做生意，所以有相当的经济实力。

但是这些封建性的封君，总的说来政治上的权力远远不如西周的封君，不像西周封君那样在封国以内有独立的权力。

有些战国时代的封君兼作国王的相国，掌管全国的政权，一时权势很大，但是一旦免去相国职位，也就没有多大权力，如秦的穰侯魏冉免相后，“出关就封邑”(即陶邑)；吕不韦免相后“就国河南”，都是孟子所说的“放”。

孟子解释古史传说中舜封其弟象，说是“封之也，或日放焉”。

为什么叫“封”呢?因为“封之有庳”；为什么又说“放”呢?因为“象不得有为于其国，天子使吏治其国，而纳其贡税焉，故谓之放”(《孟子·万章上》)。

这就是依据战国时代流行的封君制来解释的。

秦国自从商鞅变法，实行二十等爵，按军功大小赏赐各等爵位。

第二十等爵位最高，叫“列侯”，后来又称“通侯”，就是封君性质。

商鞅本人就因为建立军功，受封为商君。

说明秦国在商鞅变法以前有分封制，变法以后仍然有分封制。

事实上直到秦始皇时也还有分封制，只是分封制的性质发生了根本的变化。

所谓“列侯”只有在封地以内征收赋税的特权，封君只分割享受封建政权一部分赋税，不掌握封地的行政权和兵权。

李斯反对分封秦始皇的诸子为王，这是继承了商鞅以来秦国传统的法制，主张有功劳受封赏，“诸子功臣以公赋税赏赐之”。

功臣分封列侯的制度秦始皇还实行。

秦始皇二十八年带大臣出巡琅邪等地，就有一批列侯在内(见于《琅邪台刻石》)。

这种分封列侯的制度，李斯不但不反对，也还赞成，而且他本人就是受封为通侯的。

秦二世要杀扶苏，拉拢李斯，说只要答应了，以后李斯可以继续做通侯，世世称“孤”，李斯竟然同意了。

说明李斯并不反对当时分封列侯的制度，他只是反对没有功劳的王室贵族受封，反对分封没有功劳的秦始皇的诸子为“王”，要继续维护中央集权的封建政治体制。

西汉继承了秦的分封列侯的制度，只是扩大了这种分封制，在分封“列侯”之上，增加了“诸侯王”一级。

由于秦汉之际连年战争，刘邦为了战胜项羽，取得一批将领对自己的支持，不得不分封他们为异姓王。

但他成功之后立即削平了异姓诸侯王。

而后他又产生了一个错觉：“惩秦孤立而亡”的教训，分封了一批子弟为王，史称同姓诸侯王，结果造成了严重的内部矛盾。

西汉诸侯王有“掌治其国”的政权。

虽然中央为他们派去了王国的太傅、丞相进行监督，规定王国发兵要经中央同意，必须有皇帝的诏书或虎符作为凭证，但是实际上仍然控制不住。

由于当时诸侯王的“封国”，占地广大，人口众多；有征收土地税和山川市井之税的特权；操纵有关国计民生的铸钱、冶金、制盐等手工业，政治上和经济上的实力越来越大。

原来西汉分封同姓诸侯王的目的是为了拱卫中央，随着这些诸侯王实力越来越强大，就不免要走向它的反面，所以后来发生“七国之乱”。

等到镇压吴楚七国之乱，剥夺了诸侯王操纵封国的政治经济权力，使诸侯王和列侯一样，只有“衣食租税”的特权，西汉才重新巩固中央集权体制，真正完成统一。

●春秋时代县制的起源和性质商周两代都有别都制度。

别都的特点是，既是国君时常居住的都城，设有宫室和宗庙，国君常在宗庙举行祭祀，或对臣下颁发赏赐，同时又是驻屯重兵防守的主要军事重镇。

春秋时代兴起的县，就是起源于商、周的别都，县制是别都制度的进一步发展。

春秋时代楚、晋等大国所设置的县，正是边地军事重镇的性质。

县和国都一样具有征赋和驻屯重兵的特点。

楚国时常灭了小国设置为县，也常以别都改建为县。

长期以来有个错觉，认为县制起源于春秋初，战国、秦汉只是继承了这种县制。

其实，春秋时的县和后来的县性质不同。

战国时各国的县的长官，是由中央委派的，必须听从中央的命令，推行各种政策，属于地方政权性质。

春秋时代县的性质就不同。

县在西周时，是天子统治的王畿以内的地方组织名称，但具体情况还不大清楚。

春秋初期，秦、楚、晋等大国都已设有县。

可能秦和楚的县出现较早。

县最早设在这些大国的边境地区，往往灭掉一个小国，就要在那个地方设县。

晋国设县可能晚一些。

春秋时期有关秦的县的材料不多，情况不太清楚。

楚国的材料比较多，比较清楚。

楚灭掉小国便在边境地区设县，也有把灭掉的小国国都变为县，或者是在边境上设“别都”，后来改建为县。

县是直属于国君的统治地区，常常是国君到边境上处理军国大事或重大问题的地方。

楚国在当时既要扩充势力，争霸中原，就不断向北推进。

往往灭掉一些小国便设立一些县，所以县一般多设在北方边境地区，县具有边防重镇的性质。

这些县里的贵族和“国人”都被编制成军队，军队的长官也就是县的长官，叫做“县尹”，或者尊称为“县公”，就是一个县军队的统帅。

当时打仗用四匹马拉的战车，车上有三个甲士：一个是驭手，一个是弓箭手，一个执戈或矛，他们是作战的主力。

军队以贵族为骨干，担任各级军官，甲士多数是“国人”，是统治阶级的下层。

打仗用“车战”，兵力按战车的数目计算。

有的小县有战车一百乘(辆)，有的大县有一千乘(辆)。

有些大国有很多的县，总共有一万辆战车，就号称“万乘之国”。

楚国的县，有的原来是一个国家的国都。

当时住在都城里和近郊的统治阶级下层叫做“国人”，“国人”有服兵役的责任，要编成军队。

楚国有许多县是灭了小国建成的，所以这些县的军队就是由原来小国的军队改编而成。

“国人”是统治阶级。

国家有许多大事是要同“国人”商量的，“国人”有政治权利，同时又有参加军队的责任，也可以从中挑选一些小官吏。

当时的“国”与“野”有严格界限。

国都以“郊”为界，郊外称“野”，住的主要是“庶人”，或者称“野人”，就是直接的农业生产者；郊内称“国”，住的主要是统治阶级。

“国”原来有广义和狭义，狭义的“国”只是指国都的近郊以内地区；广义的“国”是指整个国家。

这种“国”、“野”对立的制度实质上就是贵族实行统治剥削的制度。

春秋时代楚国的县属于边防重镇性质，县尹就是一县军队统帅。

春秋时代的官职是由贵族世袭的。

所说的官职世袭，并不是同样的官职父子相袭，只是按贵族的等级地位轮流担任差不多的官职。

当然个别也有同一官职父子相袭的。

当时县尹作为一种重要官职同样是由重要贵族轮流担任的，个别也有父子相袭的。