公共政策的本质、构成与功能
一、公共政策的定义
• 1.定义：公共政策是公共权力机关经由政治过程 所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、 以实现公共利益的方案。 • 2. 内涵：第一，公共政策是决定、决策、对策、 政策的一种特殊形态，它具有他们的一半特征； • 第二，公共政策是公共权力机关的基本的活动方 式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表 现——它表征公共权力机关想干什么、为什么干、 怎么干、不想干什么、为什么不想干。因此，公 共政策具有权威性和强制性。
• 3.应然与实然的统一；从现实出发，以客观 存在为准，要具有科学的态度和方法，做 出的基本判断反映客观事实、反映事物的 规律性。也就是政策实然性。公共政策是 一个从实然（政策问题的客观实在性）到 应然（政策规划、方案择优和政策合法 化），再到实然（通过政策执行，政策转 化成现实）的过程。 • 4.回应性与普遍性的统一；公共政策的普遍 性使它具有相对稳定性，而回应性则使它 具有变动性。
2.公共政策的认识论本质
• （1）政策与理论 • 理论的内容影响和决定决策的内容，理论依据的 不同造成政策的基本差别。理论的正确与否，决 定政策的成败。 • （2）理论与实践 • 政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和 发展，实践须以政策为出发点并贯穿整个过程。 具体说明：第一，政策实施是运用公共政策解决 社会问题的最直接环节；第二，政策实施决定着 政策目标能够实现与否以及实现的程度和范围； 第三，政策正确与否，在主观认识范围内无法得 到解决，职能用实践去检验。政策实施是检验政 策正确与否的重要途径；第四，政策实施是完善、 发展公共政策和制定新政策的重要依据。
二、公共政策的本质
• 1.公共政策的社会本质： • 公共政策是公共权力机关为着一定的目标 而进行的社会资源配置和社会价值的分配。 而这一起决定作用的规定性就是公共政策 的社会本质。 • 社会资源的配置，是指政策主体为一定的 政策目标的实现而进行的人、物、财力资 源的调配与组合。
• 社会价值的分配，是指作为政策成本的社 会资源投入后，随着政策目标的实现而获 取的政策受益在不同的社会群体间的分布。 • 政策分配和调整利益关系主要采取两种形 式：一是直接对社会利益进行分配和调整 的政策，如社会分配政策、税收政策、财 税政策等；二是间接对社会利益进行分配 和调整的政策，如科技政策。
三、公共政策的基本特征
• 1.政治性、权威性与强制性；公共政策是由 政治性组织制定的，是国家、政府、政党 为实现其政治目的而制定的行动准则和行 动方案。公共政策是社会关系的调节器， 它的运行和有效性有赖于它的权威性，公 共政策的权威性是由其强制性决定的。 • 2.公共性与偏好性的统一；政府的偏好受政 府自立性影响。政府利益是指政府系统自 身需求的满足，比如说，政府的权力与权 威，政府的政绩、信誉与形象，政府的工 作条件与公务人员的收入和福利。
• 第三，法规定了人们的权利和义务，是权 利和义务的统一体，政策中，就政策对象 而言，他们的权利义务往往是不对称的。 • 第四，法的适用必须力求统一，因此对法 律适用来说，法律明文优于法律精神、不 得偏离法律的明文成为公认的原则；政策 执行则强调精神优于条文、实质重于形式。 • 第五，虽然政策和法都具有强制性，但是 政策执行是以国家强制力为后盾，如果没 有法律依据，一般不直接动用强制力；法 是由国家来保证其执行的最低限度的行为 规范，越限国家就要依法惩处。
• 2、发布命令： 国家主席根据全国人民代表大会的决定和 全国人民代表大会常务委员会的决定，任 免国务院总理、副总理、国务委员、各部 部长、各委员会主任、审计长、秘书长； 授予国家的勋章和荣誉称号；发布特赦令； 发布戒严令；宣布战争状态；发布动员令。
二、对外职权
• 1、接受外国使节： 国家主席代表中华人民共和国，接受外国 使节。 2、派遣和召回驻外全权代表： 根据全国人民代表大会常务委员会的决定， 派遣和召回驻外全权代表。 3、批准和废除同外国缔结的条约和重要协 定： 根据全国人民代表大会常务委员会的决定， 批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。
（二）公共政策的横向形式构成
• 主要从中美政治体制下来进行对比。 • 1.立法决策 • ①中国的人大决策 • 人民代表大会与其他国家机关不是处于平等的 地位，而是高于人民政府、人民法院和人民检察 院。人大在立法上享有最高权限，其立法权限的 行使不受任何制约。立法是人大的首要职权。人 大决策主要采取以下形式：一是宪法；全国人大 有权修改宪法；二是基本法律；三是其他法律， 全国人大常委会有权制定不属于基本法律的其他 法律。这种权力，全国人大常委会可以根据现实 的需要主动行使，也可以应司法机关和行政机关 的请求而行使。四是人大决定，人大有四大职权， 即立法权、决定权、任免权和监督权。作为人大 决定权行使的结果，就是决议、决定、命令、条 例等的制定和颁布。
• 第三，公共政策是经由政治过程而进行的方案的 初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴 是公共权力机关与公民的关系，是前者能够不能 够以及可以在多大程度上聚合公民的愿望、意向 和利益。 • 第四，公共问题、公共目标和公共利益时公共政 策的三大要素。 • 第五，公共政策是一种权威性的价值分配方案。 • 第六，“公共政策在形式上可以是积极的，也可 以是消极的。积极形式的政策，包括政府为解决 某一特定的问题而公然采取的行动。消极形式的 公共政策则包括，政府官员就人们要求政府介入 某一事务，作出的不采取任何行动、不做任何事 情的决定。”
四、公共政策的形式构成
• 一个国家的政策的各种表现形式，都有一 个统一的规格和标准，都要符合规范化的 要求，第一，不同层级的规范性文件只能 由不同的特定国家机关来制定；第二，不 同层级的规范性文件的法律地位、效力和 相互关系必须是明确的；第三，各级规范 性文件必须有自己专有的名称，以标志该 文件的制定者、法律地位和效力；第四， 各级规范性文件在表达方式上须有统一的 规格。 • 公共政策的形式特征是由公共权力机关的 权力划分和权力配置决定的。
• 在法治国家，公共政策的制定和执行主体 与法的制定和执行主体是一样的，都是公 共权力机关。简单地说，政策与法都是由 国家制定、认可并保证其执行的。同样的， 政策与法都是国家意志的表现；他们的权 威性都源自于国家合法拥有的强制力。 • 法和政策都是调整人的行为也调整社会关 系的准则、标准。其规范作用分为指引、 评价、教育、预测、强制这样五种作用。 法和政策的社会作用都在于它们是国家进 行统治和社会管理的工具。
• ④外交决策。总统在外交事务方面处于支 配地位，总统拥有外交承认权，这一权力 常被用作推行外交政策的手段。提出谈判 和签订条约的权力属于总统，这使总统能 够不经过国会而采取重大外交决策。⑤防 务政策，总统作为武装总司令，有权为 “保卫国家”而采取一切必要的行动，有 权在世界任何地区部署军队，有权命令军 队作战。
3.行政决策
• ①中国的行政决策 • 所谓行政决策，是指国家行政机关在法定的 权力和职能范围内，按一定程序和方法作出 的决定。行政决策的主体是被赋予国家行政 权力的组织和个人。 • 当代中国行政决策包括以下几种形式：①行 政法规。现行宪法规定国务院有权“根据宪 法和法律，规定行政措施，制定行政法规， 发布决定和命令。”国务院还可根据全国人 大授权制定行政法规。
• ②美国的国会政策 • 美国的公共政策的基本形式是国会立法。美国国 会的权力分为立法权和非立法权两类。立法权属 于直接制定公共政策的权力，非立法权属于间接 制定公共政策的权力。立法权是国会的首要权力。 宪法规定，全部立法权属于国会。其中最重要的 是“一财政权，包括征税、借贷、拨款和铸币等； 二战争权，包括宣战和媾和、征募陆装备与维持 海军；三是商业管理权。 • 美国国会的非立法权主要是指国会对行政部门和 司法部门的监督权，包括批准预算、立法监督、 调查权和立法否决，国会在这些方面做出的决策， 同样有公共政策的性质。
• 第六，政策和法都要求具有稳定性和连续 性，但是二者相比较，政策更为灵活，能 更快地应对客观形势的变动。 • 第七，法和政策对社会、政治、经济、文 化各领域都有广泛的干预，二者相比较， 政策干预的范围更大、更深入。 • 3.政策与法的相互关系 • 政策是法的来源和动力，并且对法的制定 和执行具有方向性的指导作用；法为政策 提供保障，定型化为法律的政策具有更强 的稳定性和连续性。
• 我国的国家主席是一个象征性的职务，相当于日本 的天皇,英国的女王的名份,但又与美国的总统略有区 别.他的任务代表国家主持国事活动、颁布法律、会 见外宾，对外是中华人民共和国的最高法定代表人 (法人代表)。 国家主席的基本职权 ： 一、对内职权 1、公布法律： 全国人民代表大会及其常务委员会通过法律后，由 国家主席予以公布，法律正式生效。 国家主席没有法律否决权。凡全国人民代表大会及 其常务委员会通过的法律，国家主席必须公布。 未经国家主席公布法律，不能生效。
• 国务院或国务院有关部门与外国缔结的条 约或协定，经全国人民代表大会或其常务 委员会作出批准或废除的决定后，由国家 主席予以公布。 因为中国是党管一切，党说什么，国家主 席就执行什么。
• 国家主席的职权可归纳为： （1）公布法律权。国家法律经全国人民代表大会 及其常务委员会通过后，只有由国家主席向社 会公布后才能生效，这是中华人民共和国立法 程序的最后一个环节。 （2）发布命令权。国务院总理的任免令、特赦令、 戒严令、动员令以及战争状态，只能由国家元 首发布。其中，自1959年以来，国家主席已经 发布了6次特赦命令。 （3）任免权。即任免国务院的组成人员。 （4）荣典权。即授予国家最高荣誉的权力。
2.国家元首决策
• 美国总统是强有力的直接决策者。其一总统在内阁决 策中的独断权，其二是政府各部提出的政策倡议源源 不断地汇集到白宫这个行政系统的末端，总统则在这 个末端建立起制定政策的总统直辖机构。总统决策包 括以下几种类型：①总统每年向国会提出国情咨文， 预算咨文、经济咨文，并就国防、科技、能源、环保、 民权、福利等问题提出专门咨文。这些咨文作为立法 建议，实际上决定了国会的主要议事日程并最终成为 国会的重大立法。②立法否决。国会通过的立法须经 总统签署方可成为法律。③委托立法，国会依法把立 法权委托给总统。在对外事务上和在紧急时期，总统 行使委托立法权尤为突出。在总统行使立法权的情况 下，行政决策无须履行国会的立法程序而直接成为公 共政策的完成形态。