农村居民点整理与新一轮土地利用总体规划2010-06-23 | 作者：张勇| 来源：资源网| 【大中小】【打印】【关闭】1 引言党的十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》(以下简称《建议》),《建议》明确提出要“建设社会主义新农村,其目标为生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理明主”，同时也要“加强农田水利建设,改造中低产田,搞好土地整理”。

在建设社会主义新农村的目标中，生产发展是手段，生活富裕、乡风文明、村容整洁是目的，管理民主是制度保证。

当前，农村居民点整理已成为我国土地整理的一个重要组成部分，其对提高农村生产力、改善农村生态环境、提高农民生活质量以及缓解用地矛盾、实现耕地占补平衡都具有重大的现实意义。

在我国当前农村社会经济发展形势下，大力实施农村居民点整理可以满足社会主义新农村建设对于“村容整洁”的要求，是积极推进社会主义新农村建设和实现城乡社会经济发展一体化的有效路径。

2008年8月13日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议审议并原则通过了《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》（下称《纲要》）。

《纲要》围绕全面建设小康社会的总体目标，从保障粮食安全、经济安全和社会稳定出发，提出了坚守18亿亩耕地红线的目标，到2010年和2020年，全国耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。

同时，《纲要》还明确了“加强农村居民点管理”、“严格执行保护耕地和节约集约用地目标责任制，强化土地利用总体规划的整体控制作用”。

为了贯彻落实《纲要》精神，在保护耕地特别是基本农田面积不减少和维护生态安全的前提下，保障我国社会经济可持续发展，以及实现全面建设小康社会的奋斗目标，各地在新一轮土地利用规划修编过程中尤其是在修编乡（镇）土地利用总体规划过程中，要结合社会主义新农村建设的各项任务和目标，对农村居民点整理在新一轮土地利用总体规划中的作用与地位进行准确定位，坚持走内涵挖潜、节约集约利用土地和保护与改善农村生产生活环境之路，从严控制村庄建设用地规模及农村居民点用地面积，安排专项资金编制乡（镇）土地开发整理复垦规划、村庄土地利用规划、村庄建设规划和开展村庄治理试点，通过充分发挥村庄规划的控制和引导作用，统筹安排城乡存量建设用地，整合优化农村居民点布局和用地规模，从而有计划、有步骤、有特色地改善农村生活和村容村貌，最终实现农村的村容整洁和社会主义新农村建设的各项目标。

2 现行规划实施中农村居民点土地利用存在问题长期以来，我国大部分地方的农村居民点土地利用由于农村集体土地产权主体不明晰，村庄村居民点缺乏有效管理，农民依法使用土地及合理利用和保护土地的意识不强等，导致农村居民点在总体上处于粗放利用状态，具体而言存在以下问题：2.1规划滞后，布局混乱长期以来，我国大部分地方的农村居民点建设普遍存在规划滞后的现状，正是由于缺乏科学合理的规划，导致农村居民点建设基本上处于放任自流状态，农民盖房选址随意性较强，居民点布局十分混乱。

具体体现在：大多数农民在建房前没有进行统一的规划和设计，房屋坐落朝向乱，随心所欲，农户任意扩大房前屋后圈围墙，片面地认为宅基地周围的土地都属于个人所有。

特别是近年来，由于忽视集镇规划和村庄建设规划，随着农村社会经济的发展和农民收入水平的提高，农村掀起新一轮的建房热，但正是因为村庄缺乏科学合理的规划，使得农民建房随意性很强，想在哪建就在哪建，用地“见缝插针，见地就盖”，最终使整个村庄布局散乱，遍地开花，既影响交通和群众生产生活，又不利于节约集约用地。

同时由于村庄布局的混乱导致农村基础设施建设不配套，严重影响了村庄整体上的功能，造成整体生活环境质量不高，农民生活质量难以有效提高，生活环境难以改善，在一定程度上影响了农村社会经济发展。

2.2占地超标，浪费严重一直以来，我国农村居民点普遍存在着建设分散，多占地、占好地的土地浪费现象，特别是人均农村居民点超标十分严重，“一户多宅”情况相当普遍，有的地方人均用地普遍达到200 m2/人以上。

根据有关资料显示，按照上一轮全国土地利用总体规划，2000年农村居民点用地用的规模为1366万公顷，但实际上到1990年底就达到了1 613万公顷。

全国农村居民点人均用地面积高达191m2，远远超过国家规定的最高标准(150 m2)多，而在我国北方部分省人均居民点用地面积超过300 m2，个别地区甚至超过400 m2。

同时，农村居民点内部土地闲置、浪费非常严重。

如在一些村庄内，废弃的老农村居民点荒芜，房屋四周边角地空置；加上，近年来农民建房大多数沿村外围或村外道路比较突出，造成村庄内部存量土地闲置不用。

所有这些，造成农村存量建设用地多，用地严重超标，土地利用率低，土地浪费严重，村中出现大片所谓的“空心村”。

2.3利用率低，基础设施不配套我国农村居民住宅绝大多数以低层建筑为主，尤其以独居小院为主，占地面积大，建筑容积率低，所占土地多是地势平坦向阳、水源条件好、交通方便、土层深厚、土质肥沃的优质土地。

加之传统的住房观念及农户经济条件的限制，农村住宅仍然沿袭着“有天有地，单门独户”的模式，整体土地利用率低，影响了土地得到集约利用和农业的规模经营。

这种现象必然会导致村内水、电、气、通讯、道路等基础设施建设滞后，文化、教育、医疗、卫生等基础设施不完善，使用功能混杂，整体环境状况较差。

如有些住宅虽修得比较豪华，但村内基础设施不配套，整体环境不协调，室内、院内现代化与院外脏、乱、差形成鲜明对比，严重影响了农村村容的整洁和乡风文明水平，影响了农村现代化的进程。

2.4管理落后，制度不健全在实际中，农民对农村居民点所有权和使用权一直以来普遍存在一种思想观念上的偏差与误区，即认为农村居民点是先辈传下来的，可以祖祖辈辈继承，完全是一种家族财产和私有财产，自己不使用，也不准别人使用。

这使得在现实中大多数农户认为农村居民点的主人拥有农村居民点使用的权利，却不愿意承担合理利用和有效保护的义务。

加上，我国当前农村居民点使用及管理制度不健全，缺乏制度方面的规定和政策上的合理指导，没有出台关于农村居民点的合理流转的相关法律以及相关法律条文来限制农村居民点的闲置、抛荒和废弃。

特别是近年来，随着我国工业化、城镇化步伐的加快，大量农村劳动力从农村转移到城市中来，并且有的已经在城市安家落户，这更加加剧了农村居民点的闲置状况。

3农村居民点整理在新一轮土地利用总体规划中的定位与思考3.1 农村居民点整理的内涵与外延3.1.1农村居民点整理的内涵农村居民点整理是根据社会可持续发展的需要和农业现代化进程的特点,对不符合可持续发展要求的农村居民点开展重新规划和营建。

通过农村居民点整理,可以协调居民点内部的各种要素关系及其与外部环境的联系,合理配置自然、经济和社会资源,全方位改善农村居民点环境,塑造新的农居民点景观,从而可以达到“村容整洁”的效果。

因此，可以说农村居民点整理是社会主义新农村建设的过程中的一项重要的必须长期坚持的基础性工程、惠民过程，是提高农村居民点用地效率和土地节约集约利用化程度，促进土地有序、合理与科学化利用的重要手段。

在我国，农村居民点整理主要是运用工程技术及调整土地产权，通过对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整，使农村建设用地逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用率，促进土地利用有序化化、合理化，并注重改善农民生产、生活条件和农村生态环境。

其主要是从宏观上对农村居民点的数量、布局进行调整以及从微观上对农村居民点用地规模和内部结构、布局进行综合调整。

3.1.2农村居民点整理的外延农村居民点用地整理的外延体现在三个方面，即：首先通过农村居民点整理，可以进一步优化土地利用结构，积极推进节约集约用地，减少建设占用耕地规模，有效增加耕地面积，实现18亿亩耕地保有量红线不动摇；同时，通过农村居民点整理将“农村居民点减少与城镇工矿建设用地增加相挂钩”可以有效缓解用地矛盾，实现耕地的“占补平衡”，还可以在一定程度上缓解城市建设用地供需不平衡的现状；其次，通过对农村居民点进行综合整理，可以改善农村生产和居住环境，提高农村生态环境质量，实现农村的村容整洁、村貌美观，从而提高农民生活水平和生活质量；第三，通过农村居民点整理，将农民由原来在村庄分散居住向中心村、小集镇、城镇或社区集中居住转变，进一步加快城乡一体化进程，加快农村劳动力转移，促进农村工业3.2新一轮土地利用总体规划的目标和任务3.2.1新一轮土地利用总体规划的目标国务院总理温家宝在2008年8月13日主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》。

《纲要》明确指出：“土地利用总体规划是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据，是实行最严格土地管理制度的一项基本手段。

科学制定并严格实施土地利用总体规划，关系国家和人民的长远利益，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持保护耕地和节约集约用地的根本指导方针，统筹土地利用与经济社会协调发展，不断提高土地资源对经济社会全面、协调、可持续发展的保障能力。

”《纲要》同时从保障粮食安全、经济安全和社会稳定的角度出发，提出了“坚守18亿亩耕地红线的目标，到2010年和2020年，全国耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。

”3.2.2新一轮土地利用总体规划的任务根据《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，新一轮土地利用总体规划的主要任务包括以下几个方面：一是以严格保护耕地为前提，统筹安排农用地。

实行耕地数量、质量、生态全面管护，严格控制非农建设占用耕地特别是基本农田，加强基本农田建设；加大土地整理复垦开发补充耕地力度，确保补充耕地质量；统筹安排各类农用地，合理调整农用地结构和布局。

二是以推进节约集约用地为重点，提高建设用地保障能力。

坚持需求引导与供给调节，合理确定新增建设用地规模、结构和时序，从严控制建设用地总规模；加强建设用地空间管制，严格划定城乡建设用地扩展边界，控制建设用地无序扩张；积极盘活存量建设用地，鼓励深度开发地上地下空间，充分利用未利用地和工矿废弃地拓展建设用地空间。

三是以加强国土综合整治为手段，协调土地利用与生态建设。

充分发挥各类农用地和未利用地的生态功能，保护基础性生态用地；积极推进以土地整理复垦为重点的国土综合整治，统筹土地利用与生态环境建设；制定不同区域环境保护的用地政策，因地制宜改善土地生态环境。

四是以优化结构布局为途径，统筹区域土地利用。

加强区域土地利用调控和引导，明确区域土地利用方向；制定和实施差别化的土地利用政策，促进主体功能区的形成；强化省级土地利用调控，落实土地利用规划目标和空间管制措施。