学生姓名：谢毅用户名：junihio所属教学服务中心：上海教学服务中心指导教师：于文善老师论公共危机管理体系建设【提纲】：一、公共危机和公共危机管理的基本理论（一）公共危机和突发事件⒈危机和公共危机⒉突发事件（二）公共危机管理⒈公共危机管理的概念⒉公共危机管理的特性二、我国公共危机管理的现状与存在问题（一）我国危机管理的现状评价⒈近年来我国各种突发公共事件层出不穷⒉当前我国的应急体制并不健全（二）我国现有公共危机管理体系存在的问题⒈公共危机意识淡薄⒉对公共危机的基本特征认识不够⒊公共危机管理机制滞后⒋缺乏法治规范三、通过“上海11·15特大火灾”看我国公共危机管理体系（一）案例分析：“上海11·15特大火灾”中的问题和成因⒈事故经过⒉抢救和善后工作⒊事故原因调查⒋事故处理（二）从“上海11·15特大火灾”看我国现行危机管理体系的现状和得失⒈对“上海11·15特大火灾”的反思⒉从“上海11·15特大火灾”反思危机管理的误区四、我国公共危机管理体系的建立和完善（一）建立公共危机管理体系的意义（二）建立政府危机管理的预警机制，增强对公共危机的可预见性⒈建立危机预警机制⒉危机预警机制建立的意义⒊危机处理系统（三）建立快速反应机制，强化危机发生后政府处理危机的能力⒈建立快速反应机制的意义⒉建立快速反应机制的方法（四）建立处置危机的权威机构和相关体制，提高公共危机管理的科学性⒈建立危机管理体制的意义⒉建立符合中国国情的危机管理体制（五）动员全社会参与危机救治，增强社会认同⒈保证社会公共生活的正常化⒉开展政府公关工作⒊对社会公众进行危机管理教育和培训（六）加强信息流通，提高政府公信力⒈建立有效的信息传播系统⒉公众对政府的信心指数⒊媒体所处的两难困境（七）加强法制建设，使公共危机管理法制化⒈法律法规体系尚不健全⒉应急反应机制的规范化⒊加强和促进危机管理的国际合作论公共危机管理体系建设【摘要】：自上世纪九十年代以来，我国社会进入了一个快速增长和快速转型的时期，由此引发的各类社会矛盾和问题增多，各类公共危机事故频发。
本文立足于我国公共危机管理体系的建设进行研究，从我国危机管理工作所面临的问题入手，以对危机和危机管理的认识为基础，分析了我国现有危机管理体系建设中存在的利弊得失。
既肯定了我国在处理各类重大危机事故所采取的措施和取得的经验，又指出了现行危机管理体制和机制上存在的问题和弊端，提出了建立符合我国国情的公共危机管理体系的应对之策。
【关键词】：公共危机，公共危机管理体系，问题，对策【正文】：居安思危，治不忘乱。
在经济全球化和政治多极化的国际形势下，我国正在全面建设小康社会。
在纷繁复杂的环境中，发展的机遇可能平地而生，而灾祸也可能从天而降。
传统的安全威胁因素和非传统的安全威胁因素相互交织，使我们面临诸多的严峻挑战。
随着我国现代化建设步伐的加快，国家发展所面临的风险和危机出现的可能性也在不断增加。
因此，加强政府危机管理，对于国家成功避免和驾驭各种风险和危机，保障国家安全、促进经济社会的健康发展，具有十分重要的现实意义。
一、公共危机和公共危机管理的基本理论（一）危机和公共危机危机是组织遭遇的一种威胁性、破坏性的紧急事实状态和异化价值状态。
（注1）人类社会的发展始终与各种各样的危机伴生共存，危机对人类正常生活的干扰和冲击是巨大的。
危机引发的现实危险会中止和平进程，瓦解正常的社会关系，破坏正常的生活秩序。
危机迫使相关系统必须在有限的时间内做出反应和抉择，采取有效的控制或调节行动，以维持系统的生存。
（注2）危机是一种导致社会偏离正常轨道的危急的非均衡状态。
危机导致社会偏离正常轨道，对社会的公共安全和稳定造成重大影响，政府有责任、有义务建立健全危机管理体系，并通过研究危机、危机预警和救治危机，恢复社会的均衡状态。
（注3）在我国政府的文件中，“公共危机管理”一词也被表述为“突发事件应急管理”。
那么，什么是突发事件？我国法律给出了如下的界定：突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
（注4）我们所说的突发事件近似于国外所说的“紧急事件”（emergency），往往是可能诱发危机的事情，是一个点，而危机则指某个系统所处的情景或状态。
（二）公共危机管理考察危机发生的原因，主要来自两个方面。
一是自然产生的，如地震、洪水、雪崩；二是人为引起的，如恐怖事件、经济过度波动。
人的行为也会引发自然危机，如大量排放工业废水污染河流导致生态恶化；大量砍伐森林导致植被破坏形成洪水或干旱；乱吃野生动物引起流行疾病，等等。
自然危机是天灾，具有不可抗拒性。
人们对自然危机的认识、研究相对较早且深入，对自然危机的管理机制也比较成熟。
政府基本能够比较准确地预测自然危机，提前采取措施，开展有效的救治行动。
比如地震、洪水、台风等天灾的预警和救治，可以把自然危机造成的损失降到最低。
人为危机是人祸，更具偶然性，危害也更大。
人们对人为危机的认识还很不够，政府对人为危机的预警、动员、救治的研究也相对较少。
这是危机管理的薄弱领域。
危机性事件会导致社会系统的基本价值和行为准则趋于崩溃，在较大程度上和较大范围内威胁人们的生命和财产安全、引发社会恐慌、瓦解正常秩序。
危机性事件的致命威胁，源于它的突发性和危害性。
其突发性在于，既可能没有人确切知道在什么时间、什么地点会发生怎样的危机，也没有人能确切预知危机的后果；既可能由一些小事引起，也可能根本没有任何先兆就引发了危机。
其危害性在于，它所导致的社会混乱、经济衰退、秩序失衡，程度是严重的，范围是极其广泛的，对人们心理的负面冲击和伤害是难以估量的。
仅就SARS（Severe Acute Respiratory Syndrome，即“严重急性呼吸道综合症”，在中国被称为“非典型肺炎”）疫情而言，据《远东经济评论》报道，这一疫情造成的经济损失是巨大的，世界卫生组织估计非典型肺炎已造成全球经济300多亿美元的损失，其中给中国经济带来的损失超过39亿美元。
（注5）正是由于危机性事件的突发性和危害性，“危机管理”引起人们越来越多的关注和不断深入的思考。
“危机管理”已经超越其原来的企业管理领域，被广泛应用于政府管理、公共关系等各个方面。
广义的政府危机管理，是指政府工作人员在危机意识或危机观念的指导下，依据危机管理计划，对可能发生或已经发生的危机事件进行预测、监督、控制、协调处理的全过程。
狭义的政府危机管理通常与危机处理的概念一致，指对已经发生的危机事件的处理过程。
由于现代公共危机具有系统性与复杂性的特点，综合性是公共危机管理的基本特征。
公共危机管理要实现常态与非常态的结合。
在常态下，我们要做好公共危机的预防与准备工作；在非常态下，我们要有效地进行处置、妥善地进行恢复。
公共危机管理应遵循预防为主、预防与应对相结合的方针，因此，我们要本着未雨绸缪的精神，实现预防与应对、常态与非常态的结合。
（注6）二、我国公共危机管理的现状与存在问题（一）我国危机管理的现状评价中国历史上自然灾害频仍，中国人多灾多难。
洪水、干旱、蝗灾、地震、瘟疫……数不胜数。
道不完的苦难艰辛，数不清的人间惨剧。
历史上的教训应当总结，近年的灾难性危机更值得人们思考。
对于国人而言，火灾、洪水、地震、各类安全事故时有所闻，安全问题天天都讲。
2003年岁初的“非典”危机和2012年春天的“毒胶囊”事件，对政府和社会应对突发事件的能力进行了全方位考验，再次提出了严峻的问题，又给我们上了极其生动的一课。
尽管各级政府经过无数次危机的考验，积累了一些应对的经验和办法，但是，以往政府在处理这些危机时，往往是就事论事，并没有上升到危机管理的高度去认识，用科学理论来指导具体的管理实践。
当问题出现以后，往往临时组织一个班子，根据情况具体处置。
这虽然也能够解决一时的问题，但是处理危机的成本很高，矛盾不少，表现出面对灾难时应对措施的临时性和政府调控的弱化。
（二）我国现有公共危机管理体系存在的问题近年来，我国应对各种危机所暴露的问题是多方面的，现状是不容乐观的。
概括起来，主要表现在以下四个方面：一是公共危机意识淡薄。
政府官员、公共管理者以及社会公众的危机管理意识淡薄，在政府管理过程中对危机管理的认识不足。
建立健全政府危机管理体制的基本前提应该是转变观念。
我国危机管理的宏观机制是非常欠缺的，究其原因，就是认识不足。
尽管在亚洲金融危机中，我国采取了必要措施而从容度过，表现出我国应对危机的胆略和智慧。
但是危机管理的核心在平时，在于预防，而不在于出现了危机之后的力挽狂澜。
出现了危机之后再去应对是一个方面，但更重要的方面是建立起危机应对机制。
我们现在对一些事故，比如煤矿瓦斯爆炸、空难等等有安全管理和安全生产条例，平时加强防范工作，出了事故之后可以根据条例确定相应的责任，对事故的定性和处理有一套办法。
但是，更加宏观的、系统的危机管理却没有提高到应有的水平。
由于公共危机意识淡薄，危机出现时就会措施无力，政府和公众都会存在侥幸心理。
在这一侥幸的过程中，很多机会丧失，危机得以蔓延。
公众的侥幸心理一旦被摧毁，由于缺少相应的思想准备，便会变得极度恐慌，这种恐慌引发的破坏性后果往往比危机本身更为严重。
二是对公共危机的基本特征认识不够。
充分认识危机的突发性和危害性等特征是干预和解决公共危机的前提。
由于公共危机的爆发突然，时间短促，传播迅速，危机在一定时间内、一定范围内是可能处于失控状态的。
公共危机的这一特征要求政府在非常有限的时间内做出反应，形成正确的判断，以争取到宝贵的时间，使可能的损失最小化。
在这方面， SARS带给我们的教训是深刻的。
SARS初始在佛山，后来蔓延到广州。
到了广州就已经处于爆发阶段了，但是我们对它的传染性认识不足，没有意识到这是一场危机的爆发。
在突发的情况下，准备不足，有些措手不及。
由于没有危机的预处理机制，使得危机爆发阶段的信息不全面，所需的物资（如呼吸机、全能防护服等）匮乏，对医护人员也缺乏有效的防护措施。
此外，对公共危机的危害程度估计不足，对危机的连带影响和强烈的破坏性缺少明确的认识。
公共危机所具有的突发性决定了它的巨大破坏性。
仅仅看到SARS造成的人员伤害是不够的，如果SARS在短期内不能得到有效控制，它对经济造成的破坏会非常大。
在我国经济的发展中，劳动力成本低、市场大是两个重要因素。
而SARS的持续，必然减少人群的聚集和出行，这一方面降低了对低成本劳动力的吸引力，工厂不仅招不到熟练工甚至农民工，而且由于增加防护、消毒等方面的成本，生产效益受到严重影响；另一方面，市场客流的急剧下降，消费的日渐萎缩，是对国民经济发展的沉重打击。