第1章导论1.简述公共管理的概念?答∶"公共管理"的概念具有三重含义∶其一，是公共部门中的管理;其二，是服务于公共事务的管理;其三，是具有公共性质的组织及其成员对社会的管理。

一般认为，公共管理是指政府等多元社会治理力量通过整合社会资源和战略性地运用治理手段而对与公共利益实现相关的广泛的社会事务的管理，其目标是促进社会发展和实现社会公平，保障全体社会成员共享社会发展的成就。

对公共管理的概念进行分析，可以看到∶（1）公共管理主体是一切从事和参与社会治理活动的组织和个人的总和，或者说，一切不以营利为目的而围绕着社会事务开展活动的组织都属于公共管理主体的范畴。

现代社会的治理活动都是以组织为载体或基本单位展开的，因此，从组织的意义上来审视公共管理活动，政府已经不再是唯一的社会治理主体，而是需要与多元化的社会治理力量一起开展合作治理的组织。

所以，公共管理主体是多元化和多样化的，公共管理是包括政府与非政府组织以及其他社会治理力量多元治理主体的合作治理。

（2）公共管理的目标是一个具有多层次结构的目标体系，表现为提高社会治理活动的效率、促进社会发展和保证全体社会成员共享社会发展的成就。

为了实现这些目标，一切公共管理主体都需要在注重社会公平的前提下提高效率，不断地改善提供公共服务的能力，注重绩效和服务品质。

对政府而言，要把重心放在基本公共服务均等化供给上;对非政府组织以及其他社会自治力量来说，应当在其所活动的区域（或领域）内积极开展治理活动，及时地把存在于社会中的各种利益诉求传递给政府。

无论是政府还是非政府组织以及其他社会治理力量，在公共管理过程中，都需要以积极的态度自觉地完善公共服务的合作关系。

（3）公共管理的手段或途径是多样的，概括地说，主要是由政治的、法律（政策）的和管理的三个方面构成。

近代以来的社会治理过程由于专业化追求，往往把政治的、法律（政策）的和管理的手段隔离开来，由不同的部门突出运用其中某一手段。

公共管理的手段是在法治的基础上通过公众参与的途径高效地提供高质量公共服务的科学方法。

即依法治理、民主行政和科学管理是公共管理手段的三个最为基本的方面。

（4）公共管理系统是一个由多元社会治理主体构成的、以合作关系为纽带的和以提供公共服务为目标的统一整体。

20世纪后期，政府垄断社会治理的格局开始受到多元社会治理主体合作治理的要求的冲击，因而，政府自身的组织系统开始融入一个更大的合作治理系统之中。

这样一来，公共管理系统就会表现出政府与非政府组织以及各种各样的社会自治力量之间层次结构体系，在相当长的一个历史阶段中，政府在这个体系中的中心地位都会保持下去，但是，多元治理主体间的互动会不断地增强。

2.论述公共管理产生的历史前提。

答∶后工业化和全球化浪潮是公共管理得以产生的总的历史背景∶（1）20世纪80年代，政府的社会治理适应性不足引起了一场全球性的行政改革运动，同时进入新世纪以来，危机事件的频发更说明，在工业社会中形成的社会治理模式已经无法应对今天的社会问题。

（2）后工业化和全球化浪潮是公共管理得以产生的总的历史背景。

由于后工业化和全球化，公共管理突出地反映出社会复杂性和不确定性特征。

它使得由政府这一单一治理主体承担的社会治理的状态变得难以为继。

（3）由于行政改革以及应对复杂性和不确定性的要求，出现了非政府组织以及各种各样的社会自治力量，形成了与政府开展合作治理的局面。

总的说来，公共管理是人类社会治理发展的必然结果，这产生于工业社会的治理危机，表现为人类寻求"善治"的不断努力。

现在，人类正在从工业社会向后工业社会转变，在这个过渡时期中，新的社会问题不断地涌现出来，以往的已经程式化的社会治理方式无法应对新的问题，因而人们必须寻求新的方式去解决新的问题。

正是这些为了满足解决新的问题的需要而开展的具体活动，构成了公共管理这一新兴的社会治理模式。

3.为什么说公共管理的出现意味着公共行政的终结?答∶公共管理的出现意味着作为工业社会治理模式典型代表的公共行政的终结，但是，并不意味着公共行政问题的完全消失。

（1）公共管理是多元治理主体以合作的方式开展社会治理的，使得原先的行政管理与社会管理的分化和分离进程发生逆转，开始走向融合和统一。

公共管理主体在建构和融入公共管理合作体系时都必然面临合作体系内部的行政管理问题，而且，就它们作为公共管理主体而言，其行政都应当是"公共行政"，都具有公共性，无一例外。

但是，这种公共行政不再专属于政府，而是属于所有公共管理主体;这种公共行政是一种具有实质公共性的行政，是一切公共管理主体根据公共服务以及合作治理的需要而建立起来的公共行政，是公共服务以及合作治理的实现途径。

（2）公共管理范畴中的公共行政从属于合作治理的需要，以合作行政的形式出现。

官僚制组织中的以及由官僚制组织所承担的公共行政是以分工一协作的形式出现的，在价值中立的前提下，它主要从属于科学的规定，不断通过技术刷新去提高行政效率和功能。

公共管理中的公共行政不仅继承了这种科学化、技术化追求的传统，而且更加注重合作行动中所需要的价值支持因素，特别是要求合作者之间确立起信任关系以及要求合作者进行自我道德建构，以此不断地提升和促进合作体系与行动结构的优化。

（3）公共管理中的公共行政在形式上是合作行政，而在实质上则是服务行政。

在20世纪得到充分发展的公共行政是一种管理行政，与管理型社会治理模式有着相同性质;公共管理在性质上则属于服务型社会治理模式，它的公共行政也是一种服务行政。

这不仅是因为一切公共管理主体都以提供公共服务为其基本目标，而且，更为根本的是，它们都定位于服务者的角色上，它们的管理行为是从属于服务的，具有服务的性质。

4.为什么说“新公共管理运动”不能等同于“公共管理”?答∶（1）就治理变革而言，公共管理是一种全新的社会治理模式，是对公共行政的扬弃。

（2）就学科属性而言，公共管理学是一门关于社会治理的全新科学，它在20世纪后期兴起本身就意味着对公共行政学的超越和替代。

而"新公共管理运动"的基本路线仍然是在公共行政的基本框架下开展行动的，也只是公共行政学研究内容的扩展版。

（3）从历史进程看，在世纪之交，正当公共管理学作为一门科学而得以建构的时候，新公共管理运动已经趋于终结。

①新公共管理运动在1995年前后就已经画上了句号。

尽管新公共管理运动中的具体做法现在依然在政府部门中有所应用，但其应用前景是不容乐观的。

尤其是21世纪以来，一些国家继续沿用新公共管理运动开出的药方来推进政府改革，这些改革并没有使政府变得越来越好，反而使"政府失灵"常态化。

②新公共管理运动所使用的各种理论（如公共选择理论、交易成本理论等）受到了来自再度兴起的"新公共行政"和后现代公共行政等思潮的致命抨击，在关于社会治理理论的发展中，并未留下明显的痕迹。

公共管理学意味着社会治理理论及其科学的一种新范式的出现，被寄予替代公共行政学代表的旧范式的期望。

5.怎样理解治理变革孕育了公共管理?答∶对治理变革孕育了公共管理的理解如下∶（1）由于第三部门的示范效应，非政府组织及其他社会治理力量迅速成长了起来，为公共管理这一新型社会治理模式的出现提供了组织基础。

①英国实施了以民营化为特征的政府改革，把国有企业转为私有，对保留下来的国有企业也实行改革，让其按照市场规则经营，将营利作为其经营管理的首要目标，并鼓励国有企业与私营企业展开竞争。

②政府的许多机构被精简或转为政府之外的服务机构，这些机构也称作"第三部门"。

（2）在私有化改革中，出现了不同领域的管理手段和工具得到协同运用的情形，这在一定程度上为公共管理这一新型社会治理模式的出现提供了技术上的准备。

①"私有化运动"促使政府努力引入竞争机制，在公营部门内部重组市场，把以市场为导向、注重公民自由选择的思想应用到政府管理中来，以提高其绩效。

②戴维·奥斯本与特德·盖布勒在《重塑政府》一书中就对市场导向的改革给予了肯定∶a.政府不应控制公共服务，而应授权社区实施公共服务。

b.政府应是竞争型的政府，政府必须具有创造性和使命感。

c.政府活动的目的是满足民众的需要，而不是官僚政治的需要;政府的组织形式应从集权走向分权。

d.政府要以市场为导向，引进市场机制，改善政府及其公共服务。

（3）这场政府改革运动使得政府社会管理职能分散化，削减了中央政府职能。

20世纪后期的西方各国在政府改革的内容∶①提高了政府工作效率，增强了官员直接接触民众或主动获取信息的意识，也提升了政府工作人员完成绩效目标的使命感。

②调整中央与地方关系的同时，还调整了中央政府部门内部上下级之间的层级关系，许多政府经济部门被改造为所谓的"第三部门"。

③分权化改革实现了决策权从地方向中央集中和管理权从中央向地方下放的有机结合。

总之，这场改革运动对公共行政模式造成了巨大冲击，为各种各样的社会因素参与到社会治理过程中来打开了通道，从而为公共管理这一新型社会治理模式的出场扫除了障碍。

6.如何理解服务行政是公共行政发展的新阶段?答∶（1）农业社会的行政属于统治行政，工业社会的行政属于管理行政，在管理行政发展到其高级阶段的时候，出现了公共行政这一典型形式。

但是，管理行政范式中的公共行政是价值中立意义上的公共行政，还不具有实质上的公共性。

公共行政发展的最高形态是不仅在形式上具有公共性，而且在实质上也具有公共性，是形式公共性与实质公共性的统一，这种公共行政是以服务行政的形式出现的，是随着公共管理这一新型社会治理模式的出现而开始出现的。

（2）在各国的政府改革中，"控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者。

所以，这是一种完全新型的管理关系，在这种管理关系的基础上，必然造就出一种新型的社会治理模式，是一种服务型的社会治理模式。

而且，服务行政意味着公共行政范围的扩大。

现代公共行政不再仅指政府中的和政府所实施的行政管理活动，而是指包括政府在内的一切具有公共性的组织的行政管理活动。

（3）服务行政的特点∶①服务行政是服务导向的而非控制导向的。

一切社会治理主体都是以服务者的面目出现的，它们的社会治理活动无非是相互提供服务，在治理者与被治理者的关系上，也无非是服务的提供与接受。

②服务行政是公正导向的而非效率导向的。

服务行政则把社会公正问题的解决放在第一位，它的效率追求是从属于公正需求的实现的。

③服务行政是客体本位的而非主体本位的。

服务行政作为多元治理主体所承载和开展的行政活动，是把服务的接受者即行政客体放在中心位置上的，而服务的提供者作为行政主体则是在提供服务中去实现自身的价值和证明自身存在的必要性的。