第二章公共管理主体一、概念题1．官僚制（中山大学2005年研；复旦大学2003年研）答：官僚制是指一种理性化的管理组织结构，是执行决策者命令、经任命产生的官员所组成的大型组织。

它必须遵循一套特定的规则与程序，有明确的权威登记，权责自上而下传递。

“官僚制”是德国社会学家马克斯·韦伯提出的官僚制理论的核心概念。

“官僚制”具有分部——分层、集权——统一、指挥——服从等特征，是现代社会实施合法统治的行政组织。

韦伯认为，从纯技术的观点来看，“官僚制”是效率最高的组织形式，它是一种高度理性化的组织机构的“理想类型”。

2．公共管理者答：公共管理者是指受国家和公民的委托，行使公权力，负责运用资源达成政府施政目标的人。

在现代民主国家中，公共管理者是经法定程序进入政府，担任政府公职，行使公权力，并从事公务管理的公职人员。

从广义上讲，公共管理者包括民选的与任命的两大类，而任命的公共管理者又可区分为政治性任命人员以及经文官考试录取的常任文官或公务员。

按照其职务等级可以分为高级公共管理者、中级公共管理者和基层公共管理者。

由于公共管理活动的多元性、政治性以及公共性等特质，公共管理者除扮演一般管理者的角色外，在民主政治中尚扮演着特殊角色，主要包括：执行与捍卫宪法的角色；人民信托者的角色；贤明少数的角色；平衡轮的角色，即平衡治理过程中的一种势力；扮演分析者和教育者的角色。

3．前瞻性管理答：前瞻性管理是指依据未来外界的变化和组织自身的发展，对组织可能面临的机遇和问题进行预期，并利用各种方法抓住机遇解决问题，推动组织前进的活动。

“前瞻思考”和“由内而外”的管理能力是前瞻性管理的基本态度和技能。

前瞻思考是指向前看；确认问题和机会；寻找重构问题的途径，促使负面向正面转化，开创新的管理道路；掌握、形成、寻找机会，以便不失时机的特性。

由内而外的管理是指保持与组织环境的关系，强化面对挑战和掌握机会的能力。

二、简答题1．简述现代官僚制体系的主要特征，并进行简要评价。

（中山大学2009年研；上海财大2007年研）答：（1）现代官僚制体系是由马克斯·韦伯提出的，其主要特征包括：①在科层组织中，每一位成员都有固定和正式的职掌，依法行使职权。

即在科层组织中，每个人都有固定的职责；以法令规章严格限制的方法，赋予命令权，以行使固定的职责；行政的责任和权利，都有一定的规范，只有具备一定资格的人，才能受雇用。

②层级节制的权力体系。

科层组织中的每一个人，都能明确地知道，该从什么人那里取得命令，并将命令传递给什么人。

这样，一方面可减少混乱的现象，另一方面对下属也较容易控制。

③人员的工作行为以及人员间的工作关系，须遵循法规的规定，不得掺杂个人好恶情感。

也就是说，科层组织内的行为、决策和法规都是正式的，有一定的规格与要求；并且不论任何政党执政或任何人为机关首长，行政人员均要“依法行政”、“政治中立”。

④科层组织内的职位。

按人员的专长做合理的分工，其工作范围和权责也以法律明文规定，在这种专业分工的原则下，职位的获得主要以技能为主。

⑤职业化倾向。

人员加入组织，是根据自由契约的方式，并经过公开的考试合格后加以任用，除非人员犯错，并依法规定加以免职外，否则，行政机关不能随便结束契约关系；相反，人员则有充分的自由，随时可以脱离行政机关。

⑥人员的工作报酬也有明文规定，有固定的薪俸制度。

工资的付给主要是依照人员的地位和年资，不能因主管的好恶而有所偏私。

有严格的奖惩制度和升迁制度，以鼓励员工努力工作。

（2）官僚制体系一方面具有巨大的优越性，但同时也存在一些缺点和不足。

①官僚制的合理之处：a．严密性。

官僚制组织通过等级结构进行控制，按专业化标准，权力分层、职位分等、层层节制、环环相扣、秩序井然，严格的岗位责任制使一切个人都统一在一个法则系统之内。

b．合理性。

由于专业技术知识居于中心地位，任何规定都详细具体，具有可操作性，因而显示出精确、迅速、统一、协调、节约和高效等优势。

c．稳定性。

非人格化秩序的确立，使管理的任何步骤都源于法规，摆脱了长官意志，保证了体制的连续性和稳定性。

d．普适性。

官僚制组织适用面广，政府机关、公共事业、各种企业甚至私人组织都可以采用。

②官僚制的弊端：a．繁多而又陈旧的规章制度和工作程序，使官员失去了解决问题的主动性和实际操作的灵活性；压制和阻隔了内部的交流与沟通，妨碍了个人的成长和个性成熟，鼓励了盲目服从和从众心理；压抑创新和趋向保守，阻碍学习新知识和利用人力资源。

b．政府社会功能的增加和职权范围的扩大，使官僚和官僚机构只注重争取更多的经费和更大的权力，脱离人民大众和社会的实际需求，机构越来越庞大臃肿；无法有效地解决上下级与部门之间的矛盾，增加了合作和管理成本，实施政策的行动迟缓，解决问题的能力不足，产生严重的腐败浪费。

c．官僚制机构的集权控制，把大量资源和决策集中到中央，使基层组织虚弱，降低了基层组织服务的灵活性、适应性、创造性和速度；官僚机构的全面控制排除了竞争的必要与可能，无法激发人的主观创造性和主动精神。

这些都使社会失去了活力，并降低了效率。

d．官僚体制对专门技术知识的崇拜，并依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致了专业化单位的无休止扩大，使解决具体问题缺乏总体的思维和方法。

e．官僚在对待其所负责的具体工作上采取得过且过和不负责任的态度，并导致与其宗旨完全相反的结果的出现，即不可预见性和效率低下。

2．简述马克斯·韦伯的官僚制理论。

（中山大学2005年研；复旦大学1998年研）答：（1）官僚理论又称科层组织理论，是德国社会学家马克斯·韦伯在20世纪初创立的。

习惯上，官僚制是低效率的同义语，但是韦伯的官僚理论有截然不同的含义。

官僚制度是指政府为完成其任务，由所需的权力、人员、职位以及工作程序所建立的一种层次节制的人事组织体制。

韦伯认为，精确性、工作的速度、任务的明确性、对文件的熟悉程度、活动的连续性、权限的划分、指挥的统一、严格的上下级关系、人员摩擦的控制以及在物质和人员方面的成本的减少，这一切在严格的官僚机构中将达到最佳的状态。

（2）官僚理论的基本观点①官僚制度是用法规制度支持的一种组织形态，有明确的目标，并靠法规制度去组织、规范官员的行为，以达到组织确定的目标。

②官僚制度是一种按照等级排列的权贵体系，体系内的每一官员的职位，都按等级制原则依次排列，每一等级都领导着它以下一级的官员，每一级官员仅有一位上司。

③体系内每一层次的职位，都按照官员的专长作合理的分配，每一官员的职权范围，都有法规明文规定。

④在体系内，官员及官员间任何工作行为，均须遵守法规的规定，不得逾越规定的限制。

⑤体系内每一官员的任用，根据每一职位的要求实行公开考选。

⑥明文规定人员的薪俸、奖惩、升迁制度，以激励工作热情、培养事业心。

⑦体系内实行非个人化关系，全体官员服从同一规章，对官员的评价只看其专门知识技能和绩效，不考虑个人感情与个性因素。

韦伯及其官僚理论为西方行政组织理论研究奠定了理论基础，产生了深远的影响。

3．为什么说官僚制组织是一种“理想类型”的高度理性化组织？答：在韦伯看来，官僚制组织是效率最高的组织形式，政府、军队、宗教团体以及早期的企业都采用这种组织形式。

的确，官僚制组织是一种“理想类型”(ideal type)的高度理性化组织。

（1）它是正式建立的持久统一的规则系统。

其规则表现为法律、法规、章程和制度，它们是合乎理性的，组织的运行最终依靠的是非人格化的法律、法规章程和制度，而非魅力和传统。

组织团体的成员必须尊重这些规则，不允许有人情化的活动方式。

（2）它是具有明确的职权范围限定的行政机构，这些机构由一些“公职”组成，公职的划分是按照劳动分工原则进行的。

组织根据分工的要求规定每一职位均有特定的权责范围，任职者的职责权限则以法规的形式严格固定，其权力的行使方式和前提条件也由规章制度明确规定。

（3）它的机构与职位都按照等级原则进行管理。

官僚制组织是一个等级实体，各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥链条。

任何机构都有固定的监督和监察制度，下级机构有权向上级机构投诉或提出异议，上级机关则有权决定如何处理这些争议。

（4）通过技术性的或法律性的规则来控制官员。

为了应用规则，就必须有专业培训。

在正常的情况下，只有证明接受过专业培训且成绩合格者，才有资格参加一个团体的行政管理班子，才被允许任命为“官员”。

（5）行政人员同行政管理物资和生产物资完全分开。

官员、职员本身不占有这些物资，组织机关所拥有的财产应该和私人财富完全分开，职务运作场所（办公室）和生活场所（住所）也应遵循完全分开的原则。

（6）任职人员不能有任何把职务占为己有的行为。

每一种职务都被赋予某种权力，但“职务的占有一般并不是为让官员占为己有的目的效劳的，而是服务于保障在他的职务上的纯粹事务的（‘独立的’）、只受准则约束的工作”。

任职者必须保证其行为的客观性和独立性，按照法律和规章制度行使权力。

（7）行政管理实行文书和档案管理。

组织的规则或规章，组织中的讨论、动议和随后的决议以及形形色色的指示和法令，都要形成书面文件，用文字固定下来。

档案和官员们的持续运作结合在一起，使办公机关成为任何团体行为的核心。

4．在日益复杂的、快速多变的现代社会，公共管理者应该掌握什么样的知识和技能？答：在日益复杂的、快速多变的现代社会，公共管理者的知识和技能主要应包括以下几个方面：（1）技术性技能。

技术性技能主要指从事自己管理范围内所需的技术与方法。

现代公共管理的一个显著特征在于其日益变为一个专业化的活动，有效的管理者必须拥有完成专业性工作所需的技术能力。

（2）人际关系技能。

一个管理者的大部分时间和活动都在人打交道，对外要与有关的组织和人员进行联系、接触；对内要联系上下级，特别是要善于激励诱导下属人员的积极性。