在财政分权的过程中，中央政府把一部分经过选择的决策 权下放到地方政府，地方政府可以自主地控制地方经济， 建立新的企业，利用自筹资金进行投资等。
包干化的财政体制意味着地方政府只要完成了上缴中央的 指标，就可以各种方式广开财源，增加地方政府的实际收 入。
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年份 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
地方财政支出/ 全国财政支出
69.7 70.8 72.9 72.6 71.1 68.5 65.3 69.5 69.3
差额
25.4 23.0 22.3 21.5 20.6 19.6 17.5 21.9 24.3
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16
年份
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
地方财政收 地方财政支
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公共选择理论关于政府自利性的论述
• 公共选择理论认为，政府是由政治家和政府官员组 成的，这些政治家和官员也是“经济人”，“没有 理由认为政治家和官员有了一种特殊身份就变成了 奉行利他主义原则的天使。”
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地方政府自利性的具体表现
• 一是政府官员追求个人利益的最大化。 • 二是政府机构追求自身利益最大化。 • 三是地方政府作为相对独立的行为主体，追求地方
相当于地方财政收入 17 28 55 54 39 42 51 34 49 77
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地方财政收入/支出占全国财政收入/支出比例（单位：%）
年份 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
地方财政收入/ 全国财政收入
44.3 47.8 50.6 51.1 50.5 48.9 47.8 47.6 45.0
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3
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4
制度与行为
• 案例：英国人如何往澳大利亚运送犯人
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5
“经济人”假设
• 经济人假设是指作为个体，无论处于什么地位，其人的本 质是一致的，即以追求个人利益，满足个人利益最大化为 基本动机，都希望以尽可能少的付出，获得最大限度的收 获，并为此可以不择手段。
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6
• 亚当·斯密：“我们每天所需要的食物和饮料，不 是出自屠户、酿酒家和面包师的恩惠，而是出于他 们自利的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而 说唤起他们利己心的话，我们不说我们自己的需要， 而说对他们有好处。”
利益的最大化和本级政府利益的最大化。
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当前地方政府行为的制度环境
财政体制改革与地方政府行为 压力型体制与地方政府行为 政绩考核模式与地方政府行为 政府间竞争与地方政府行为
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分权化改革和地方政府利益主体的确立
在分权化的财政体制下，地方政府成为拥有独立的财力和 财权，具有独立的经济利益目标的公共事务管理主体，而 不再是传统统收统支的财政体制下一个纵向依赖的行政组 织。
• 第二， 预算内地方财政收入主要来源于税收， 而税收的征收主 要依赖于生产型的增值税， 这激励了政府对 GDP 最大化的追求。
• 第三， 由于 GDP 的增长依赖于投资与出口， 所以 “招商引资” 成为政府的重要工作， 且成效的高低与所提供的 “优惠条件” 密切相关。
• 第四， 优惠条件竞争的一个重要方面是政府利用其土地一级市 场的垄断权与建设用地的管制权竞相提供 “低地价” 甚至 “零 地价” 以及其他低门槛准入 （如低环保、 低劳保、 低工资等）， 于是 “区际竞争” 又转化对农地的侵蚀及其租金享益的 “竞 赛”， 进而导致了资源的浪费与环境的破坏。
• 第五， 预算外财政收入则依赖于获取 “征地价格剪刀差”， 从 而进一步使土地掠夺与占用在已有的路径依赖下雪上加霜。
与此同时，上海作为地方自行发债试点之一，今年计 划发行89亿元地方债券，主要用于保障性安居工程和市政 建设等。贵州目前正在编制《贵州省生态文化旅游发展规 划》，收集各地上报项目2382个，筛选出总额高达3万亿元 左右的重点投资项目。短期内各地投融资计划纷纷出台， 被网友戏称为“地方版四万亿”刺激计划。
入/全国财 出/全国财
政收入
政支出
45.4
69.9
45.1
72.3
47.7
74.1
47.2
75.3
45.9
77.0
46.778.7来自47.680.0
48.9
82.2
差额
24.5 27.2 26.4 28.1 31.1 32.0 32.4 33.3
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17
土地流失的内在逻辑
• 第一， 财政的分权制度导向了地方政府将经济目标———财政 收入放在了重要的位置。
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1
地方政府行为的逻辑
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2
材料：地方政府掀起新一轮投资潮
今年上半年，中国GDP增速三年来首次跌破8%。在经 济增长放缓的大背景下，中央把“稳增长”摆在了更加突 出的位置。地方政府纷纷出台庞大的投资计划以刺激经济 增长，应对经济下行压力。
7月16日，宁波下发了《宁波市政府关于推进工业经济 稳增长调结构促转型的若干意见》，提出扩大投资等六方 面内容；7月23日，南京发布《市政府关于进一步扩大内需 拉动消费的若干意见》，出台系列政策，涵盖投资拉动、 房地产消费等领域。7月25日，长沙市委、市政府公布了雄 心勃勃的投资计划：融资8292亿元，上马195个建设项目， 涵盖基础设施建设和新型城市化布局等多个领域。河南开 封棚户区、城中村改造及保障性安居工程预计四年花费达 1000亿元，而开封去年财政收入只有几十亿。
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2001-2010年全国土地出让金数据表（单位：亿元，%）
出让金 1296 2417 5421 6412 5884 7677 11948 9600 15810 27111
增幅
87 124 18 -8 30 56 -20 65 72
地方财政收入 7803 8515 9850 11893 15101 18304 23573 28650 32581 35383
• 大卫·李嘉图提出来经济人的“流氓假设”：社会 是由一群群无组织的个人组成的，每个人以一种计 算利弊的方式为个人的利益行动；每个人为达到这 个目的，尽可能地合乎逻辑地思考和行动。
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7
政府行为的公共性与自利性
• 孔子：政者，正也。
• 亚里斯多德：城邦以正义为原则。 • 洛克：所有政治权利的设立，“都只是为了 公众福利”。 • 康德：从公共权利的全部质料之中进行抽象， 那么我就只剩下公共性这一形式。