二、政府是公共管理的核心主体
1.政府在公共管理中的角色定位
政府角色：指政府所具有的功能作用，它“与政府的性
质、地位、权力、职能、任务等紧密相关，涉及政府
的权力界定、功能、范围、行为方式等” 。
案例：房地产市场中政府的角色

1999年，住房需求被全面推向市场。由于土地的公有性质，决 定了土地出让的政府垄断，也决定了居民商品住宅需求的民生性 质，“居有其屋”，是公民在公有土地上的一项基本权利。 2000年之后，在住房消费释放的推动下，房地产开始了第二轮 的繁荣。在2002年之后，由于投资的拉动，一些一级城市的房价 开始出现大幅度的上涨。房地产行业也在当时被列为国民经济发 展的支柱产业，被作为拉动GDP增长的主力军来扶持。
租导致的市场扭曲，没有优胜劣汰的环境。一系列的刺激“消费” 措施，后来仅仅褪变成了刺激“需求”，而且其中很大的一部分 便是投机需求。
病因：政府的角色错位：既当“运动员”
又当“裁判员” 问：政府在公共管理中的主要职能是什么？
政府需要通过制定国家经济发展战略，确定经 济中长期发展目标，以及通过各种必要的公共 ⒈公共性程度高的公共物品 政策，如财政政策（例如预算政策、税收政策、 第一，建立并逐渐完善保证市场机制正常运转所需要 ⒉不宜或不应由市场力量和社会力量供应 政府可以通过补贴或直接的公共部门的生产来 财政收支监管政策）、货币政策（例如法定准 的法律制度。这一法律体系主要由三个层次的内容构 的公共物品 推进外部正效应的产出；通过直接的管制来限 备金、公开市场业务、再贴现等）、金融政策 成，即确认和保护产权关系的法律，如民法、专利法、 ⒊市场力量和社会力量不愿意提供的公共 制或遏制外部负效应的产出，如政府可以通过 知识产权法、商标法等；规范进行某种类型经济活动 （例如利率、汇率等）、就业政策和产业政策 的法律，如商法、破产法、不动产交易法等；对一般 物品等，对经济活动进行有效干预，使社会总供给 行政命令的方式硬性规定特定的污染排放量， 2.政府在公共管理中的主要职能 政府有责任以公共权力的力量，通过调节 经济活动都需要进行调节、规制和监督的法律，如税 ⒋市场力量和社会力量没有能力提供或者 企业或个人必须将污染量控制在这一法定水平 和总需求趋于基本平衡。 生产要素相对价格、税收和财政转移支付、 法、劳动法、环境保护法、消费者权益保护法等。 虽有能力提供但非竞争性程度高的公共物 之下，或者政府征收排污税等方式来治理企业 调控宏观经济 第二，完善法律法规防止垄断的发生，保证市场机制 完善社会保障制度等手段，将不公平的程 品 或个人的环境污染问题。 正常发挥作用。 提供公共物品 度限定在社会可以接受和允许的范围内， 从而实现社会公平目标，保持社会稳定。
非营利性 自治性 志愿性
（3）类型
当前比较有影响力的分类：联合国国际标准产业分类体系（ISIC）
欧共体经济活动产业分类体系（NACE） 非营利组织国际分类体系（ICNPO）
我国对于非政府组织的分类:我国政府主管部门的分类
①社会团体
一是从事自然科学、社会科学以及交叉科学研 究的学术性团体，如中国骨科学会； 二是由同行业的企业组成的行业性团体，中国 棉纺织行业协会； 三是由专业人员组成或依靠专业技术、专门资 金从事某项事业而成立的专业性团体，中国包 装技术协会； 四是人群的联合体或团体的联合体，如中国工 业经济联合会。
完善法律和制度框架 治理外部效应
调节和再分配社会收入
三、非政府组织是公共管理的新兴主体
1.非政府组织(NGO)的概念、特征及其类型
（1）概念
当前国际上对于非政府组织比较流行的定义
本教材对于非政府组织概念的界定:是在政府组
织和经济组织之外的以公共利益为目标取向，组
织成员志愿参与的不以营利为目的的自治性社会 组织的总和。
会成员免受其他成员的强制，实现社会公正；建设和保护公共设施。 ②1929～1933年出现的出现的世界性经济危机 ，市场失灵逐渐引起
人们的认识，在凯恩斯主义的影响 下，国家开始进入全面干预阶段。
③20世纪70年代，西方国家先后出现严重的经济“滞胀”，政府一元 化管理的弊端逐渐暴露。政府改革进入了一个新的阶段。
然而，由于相关政策和监管法规落后于地产市场的发展，房地 产的暴利模式形成。土地的非公开低廉出让，银行贷款的低门槛 和漠视风险，使得大量的开发商涌入市场，并滋生大量的权钱交 易和腐败。


这种利益捆绑式的发展模式，导致房地产市场的市场化程度很低，
地域垄断色彩浓重，土地资源产生的财富大量被开发商和政府官 员瓜分，财富分配流向不合理，民众被迫承受高房价。而银行形 成的大量呆坏账最后又由纳税人支撑的国家财政买单。这无疑都 是小利益集团对国家资源和民生权利的剥夺。
“结构-运作”角度的定义
如，沃尔夫（Wolf）认为非政府组织具有如下五个 特征：服务大众的宗旨；不以营利为目的的组织结 构；有一个不致令任何个人利己营私的管理制度； 这一定义是由美国约翰· 霍普金斯大学非营利组织 本身具有合法免税地位；具有可提供捐赠人减免税 比较研究中心提出的，它着眼于组织的基本结构和 的合法地位。 运作方式，认为凡是具备组织性、民间性、非营利 性、自治性和志愿性这些条件的组织都可以称之为 非政府组织。
在法国，单在1990年就建立了60000多个社团，而在 1961年却不到60000多个。类似的，在德国，每100000 人口的社团数量从1960年的160个增加到1990年的475 个，翻了近三倍。即使是在匈牙利，在共产主义统治 之后的两年内，他们也吹嘘达到了13000多个社团。而 且，在经常被认为是典型福利国家的瑞典，其公民社 会的参与率是世界上最高的：瑞典有近200000个有成 员资格要求的社团，大多数瑞典人都参加了一个或一 个人以上的社团，创建了一个1000000人口就有2300个 社团的稠密的社会网络。
国际知名NPO
绿色和平组织
1971，国际最大的环保NGO。
无国界。
国际爱护动物基金组织
成立于1969，防虐待动物
美国福特基金会
1936，全球最大私人基金会之一，1988年第一批被中国 政府允许在中国设立办事机构的国际非政府组织。
英国救助儿童会
1919，英国最大，在全球60多个发展中国家开展项目。
(1)贴近民众的优势
(2)行动灵活的优势 (3)敢于创新优势 (4)专业性优势 (5)广泛性优势
3.非政府组织在公共管理中的职能 之外，这些国家的非政府组织雇用的志愿人员相当于480
(1)能够为社会提供广泛的公共物品和公共服务 (2)能够推动社会就业和社会发展
从1990年的数据来看，法国30%以上的儿 童日常护理和55%的居民护理是由非政府组 织提供的；美国50%以上的医院床位和50% 从就业方面来看，在美国、英国、法国、德国、意大利、 的大学、日本 75%以上的大学是由非政府组 瑞典、匈牙利和日本 8个国家中，非政府组织 1990年雇用 织举办的；意大利 40%以上的居民护理设施 的人数相当于 1490万领薪的全日制工人。这意味着每 20 个工作中就有一个是非政府组织提供的，在快速增长的服 以及瑞典40%以上的新建或翻建的居民房屋 务部门中这个比例更高，达到了每 8个中就有一个。除此 由非政府组织提供。
（2）非政府组织的崛起 延伸阅读:西方非政府组织崛起的原因 莱斯特· 萨拉蒙在《美国的第三域》一书中，将原因归 纳为以下几个方面 ： ①历史的原因，人们习惯于在志愿组织中与别人一起行 事，愿意自己解决问题； ②市场缺陷； ③政府缺陷； ④非政府组织推进了社会多元化和自由的价值； ⑤非政府组织反映了一种凝聚情感的机制，这在崇尚个 人主义的社会中显得特别重要。
②民办非企业单位 ③各类公益性基金会 理论界对于非政府组织的分类
①中国社团组织分类识别体系
(人民团体\社会团体\宗教团体\其他社团组织 ②民间组织分类 (针对学术研究 (针对行政管理的目的:群众团体或人民团体\
自治团体\行业团体\学术团体\社区团体\社会团体\公益性基金会
2.非政府组织在公共管理中的优势
公共管理学概论
公共管理学概论
第二章 公共管理的主体
第一讲
主讲人:张创新
一、公共管理的主体：呈多元互动的发展趋势
1. 公共管理主体多元化形成的背景
（1）政府管理的合法性危机
①20世纪30年代以前,在自由放任主义经济理论的主导下,政府只相当
于“守夜人”的角色，它的作用仅限于保护社会免受侵犯；保护每一个社
法律角度的定义
资金来源角度的定义
目的和功能角度的定义
世界上许多国家都在法律上对非政府组织作 出了相应地界定，如美国税法第501条就规定， 免税组织必须要满足三个条件：该组织的运 作目标完全是为了从事慈善性、教育性、宗 教性和科学性的事业，或者是为达到该税法 明文规定的其他目的；该组织的净收入不能 联合国的国家收入统计系统采用的就是这种 用于使私人受惠；该组织所从事的主要活动 定义。该系统认为非政府组织与其他组织 不是为了影响立法，也不干预公开选举。 （金融组织、非金融组织、政府和家庭）的 区别在于，它的收入不是来自于以市场价格 即凡是为了促进“公共利益”或者“团体利益”而 出售的相关的商品和服务，而是来自其成员 形成与发展的社会组织，皆可成为非营利组织。例 缴纳的会费和支持者的捐赠。
中国大陆
中国大陆由于政治体制等方面的原因，目前尚没有典型的西方意 义上非营利组织。 青联、妇联、残联、中国贸促会和对外友协等组织实际上都是有 政府背景的半官方社会组织。这些组织从雇员到资金来源都有很 深的官方背景。 近年来，许多和西方非营利组织近似的社会组织数量呈不断增多 之势，但是由于缺乏相关的法律规范，这些组织在到政府部门注 册时，要么选择挂靠某个政府部门，成为半官方组织，要么注册 成为普通的营利性公司。 许多国外的跨国非营利组织在发展它们中国业务的同时，也面临 着同样的问题。很多国外非营利组织选择注册为营利性公司，还 有一些干脆选择不进行注册。