我国税收流失的成因及治理对策田　雷摘　要:对税收流失监测和控制的“完美”与否是众多国内外经济学者评价税制成功与否的标志。

在我国,由于财税体制仍处于改革和创新阶段,税收流失比较严重。

如何减小并控制税收流失规模也就成为我国财税体制改革的焦点问题之一。

本文从税收流失的界定入手,分析了税收流失产生的原因,并提出了我国治理税收流失的基本思路。

关键词:税收流失;成因;治理中图分类号:F123.16　文献标识码:A文章编号:CN43-1027/F(2008)3-216-02作　者:东北财经大学;辽宁,大连,116025一、税收流失的界定税收流失的定义可分为两个层次,即狭义的税收流失和广义的税收流失。

狭义的税收流失以现行税法为参照标准,凡是按照现行税法的规定应该缴纳税收而没有缴纳或少缴纳的或违背现行税法立法精神的,都属于狭义税收流失之列。

偷逃税、漏税、抗税、骗税和征税人违规造成税收收入减少等行为直接构成了对税法的侵犯和不遵从,理应归属狭义税收流失之列;避税虽然并不直接构成违法,但却违背了税法的立法精神,也应划入狭义税收流失之列;欠税尽管在理论上存在着争议,但明显构成了对税法所规定的及时、足额纳税的侵犯,因此欠税也应划入狭义税收流失之列;非法的、任意的税收优惠与减免直接构成了对税法的违反,应视作狭义税收流失的一种形式。

因此,狭义税收流失包括偷逃税、漏税、抗税、骗税、避税、欠税、非法任意优惠与减免和征税人违规造成税收收入减少等内容。

基于以上分析,可以把狭义税收流失定义为:在既定的税收制度下,由于税收相对人的行为不当,所造成的按现行税法规定应该征收而实际上没有征收的税收收入。

广义的税收流失除了包括狭义的税收流失的内容之外,还包括一些在目前理论界尚有很多争议的经济行为和现象,如既没有违反税法也没有违反税收立法精神的节税行为、税收征管成本过大而导致的税收收入相对减少以及税收“缺位”等。

广义的税收流失可定义为:潜在的税收收入水平和实际的税收收入水平之间的差额(即税收流失额=潜在的税收收入额-实际的税收收入额)。

这里潜在的税收收入水平是指在完美税制的条件下,按照税法规定应该征收的税收收入额;完美税制是指在完美竞争(完全竞争、不存在地下经济)的市场条件下,在税收征管水平处于最佳状况(不存在任何形式的税收流失)时,政府按照最佳税率(不存在税收缺位及任何税收优惠与减免)征收税款的税制。

二、税收流失的成因分析(一)税收流失的内在成因计划经济时代,我国的企业所有制形式基本上是国家所有制和集体所有制,一种为人们所普遍接受的观念是“企业是国家的”,甚至在某种程度上“个人也是国家的”。

在这样的观念下,企业无论是向国家上缴利润,还是向国家上缴税款,并无本质上的区别,企业也因此不存在逃避税负的动机。

伴随着以市场化为取向的经济体制改革,我国开始由计划经济体制向市场经济体制转变,我国的国民经济开始呈现出多种所有制形式并存的多元化格局,外资企业日益增多,民营经济迅猛发展。

国有和集体企业也按照现代企业制度进行了改制,成为市场上具有自主经济利益的独立竞争主体,在分配关系上,也由过去以向国家上缴利润为主,转变成以按照自身的实际经营状况依法向国家上缴税款为主。

这样,无论是国有、集体企业,还是外资企业或者民营企业,都成为以追求自身利益最大化和价值最大化为终极取向的独立经济主体,由于国家征税降低了纳税人的税后可支配收益,因此如何降低(甚至逃避)税负,便成为纳税人一种本质、天然的利益动机。

在这种宏观背景下,偷逃税活动开始出现,直至愈演愈烈。

可见,市场经济条件下追求自身利益的最大化的本质动机是纳税人偷逃税的内在动因。

在一定的外因推动和促进下,纳税人就会在利益驱动下进行偷逃税活动。

(二)税收流失的外在成因1.税收流失的社会性成因税收制度作为国家意志的集中体现,只有在纳税人具有良好纳税意识的社会环境下,才能正常有序的运行。

反之,在一个“厌税”情绪弥漫的社会心理环境中,偷逃税便会泛滥,甚至愈演愈烈。

在我国赋税几千年的发展历史中,人们心中的“厌税”情绪可以说是由来已久。

封建社会中,“岢政猛于虎也”,“岢政”引发人们心中的浓厚的“厌税”情绪,甚至引起劳动人民的激烈反抗,历史上的农民起义,很多是由于沉重的赋税所引发的。

新中国成立后以至改革开放以来,尽管我国的税收具有“取之于民,用之于民”的社会主义性质,但人们心中却仍然存在着浓厚的“厌税”情绪。

究其原因,无外乎以下几点:一是在社会贫富差距日益加大的现实状况下,税收在缩小贫富差距、调节收入分配方面没有发挥出自身应有的作用,引起了人们的不满。

二是政府支出缺乏应有的公开性和透明度,加上财政供养人口过大,财政资金的使用效益低下,使得纳税人难以获得“纳税光荣”的心理满足。

三是社会上存在的腐败现象和一些政府部门的铺张浪费行为,使得一些纳税人心理失衡,觉得自己上缴的税款被无端地挥霍了。

2.税收流失的管理性成因(1)税收征管模式的缺陷20世纪50年代初期至90年代末期,我国曾一度实行“一员到户、各税统管”、“征、管、查集于一体”的税收专管员制度,“何时征收、征收多少、罚多罚少”均由专管员一人决定。

年我国又开始尝试实行“征、管、查”三分离的征管模式,尽管这种征管模式实现了由“管户制”向“管事制”的转变,强化了“征收”与“稽612企业家天地理论版/2008/397查”的职能,从而克服了税收专管员模式中税收执法的随意性,但却造成了税源管理职能的严重缺位,导致税收流失依然严重。

近两年我国又开始推行“税收管理员”制度,新的税收管理员的主要职责是对纳税人进行贴身服务,包括解释税收政策及做好纳税辅导等,以增进对纳税人基本信息的了解与分析,但不负责税款征收,也不负责进行税务稽查,旨在做好纳税服务和加强税源管理。

但由于推行时间较短,对其实际效果尚无法作出准确地判断。

可见,税收征管模式的缺陷为偷逃税提供了广阔的空间,是造成税收流失的重要原因之一。

(2)税收惩罚的力度和刚性不足相对于西方国家而言,一方面我国的税收惩罚过轻。

如美国的公司纳税人逾期申报,按应缴税额的5%～25%罚款,对拒绝税务人员审计的行为每次罚款500美元,严重的要查封财产并判刑5年。

而我国则仅仅是限期改正,预期不改的才处以轻微的处罚,很少有追究法律责任的。

另一方面,税收处罚的刚性不足,例如,对于偷税的处罚,刑法和征管法都作出了弹性过大的处罚规定,并且对偷税罪的处罚还存在着刑法相关条款不完善的制度性缺陷。

惩罚力度不够,会提高纳税人偷逃税的预期报酬,增加其偷逃税的内在冲动。

3.税收流失的制度性成因我国现行税制所确立的各税种的税收负担普遍较重,也是造成税收流失的原因之一。

尤其是增值税和个人所得税两个税种。

据有关学者测算,目前我国内地增值税的法定基本税率为17%,如果换算成同国外可比口径,即换算成“消费型”增值税,则税率高达23%,高于西方国家(大多在20%以下)的水平;个人所得税税负设计虽然不算高,但由于起征点较低,税收级距较小,实际起到的调控作用倾向于一般收入水平者,边际税率水平就显得偏高。

税负偏重必然侵蚀企业的“收益空间”,降低企业的竞争力,同时也将提高纳税人偷逃税的预期报酬,个人所得税的边际税率偏高还可能引发诸如公平等各种社会问题。

三、治理税收流失的基本思路(一)强化税收惩罚的刚性原则,加大税收惩罚力度要抑制纳税人偷逃税的内在冲动,最基本的思路就是强化税收惩罚的刚性原则,加大税收惩罚力度。

首先要加强税收立法的刚性。

对税务行政处罚和刑事处罚要给以明确的界定,确定二者之间的界限并且对各自的处罚条款针对不同的违法情况予以细化。

例如,对偷税的处罚,一方面应在规范性文件中,对偷税行政处罚的条款作进一步的明确化,以强化行政执法的刚性。

另一方面,完善刑法中关于偷税罪的相关处罚条款,对偷税刑事处罚的具体规定作进一步的细化和明确化,以强化刑事执法的刚性。

其次要加大对逃避税务登记、非法使用发票、故意逾期申报等行为的处罚力度,加强执法监督,强化税法执行的刚性,减小税法执行过程中的随意性。

只有坚决贯彻税法的立法和执行中的刚性原则,才能彻底解决我国目前税收处罚“软”和“乱”的问题,消除税收执法中有关不良现象的发生。

(二)消除“厌税”观念,提高公民的整体纳税意识要消除社会上普遍存在的“厌税”观念,一方面应在做好纳税服务的基础上,通过持续、稳定、深入地对全民进行“依法纳税”的宣传教育,强化企业、单位和个人的税收法律意识和社会责任感。

另一方面,应转换税法宣传的角度,在税收的“三性”(强制性、无偿性、固定性)中,要突出对税收“强制性”的宣传,要让社会上每个企业、单位和个人都了解到,纳税与否绝不仅仅是“光荣与可耻”的问题,而且是是否违法犯罪的问题。

只有加大税法宣传的力度,才能加深公民对税法的理解,提高公民整体的纳税意识,增大纳税人偷逃税的“社会心理成本”,减小以致消除“社会心理利润”,进而降低纳税人偷逃税款的内在冲动。

(三)进行新一轮的制度创新,消除导致税收流失的制度性因素应着手完善现行税制,解决税收“缺位”问题。

现行税制中的有些税种具有较强的稳定性,如增值税等税种,不宜频繁地进行修改或调整。

但有些税种则具有很强的“时效性”,应根据社会经济条件的变化适时地作出修改或调整,如消费税等税种。

我国现行消费税制度的基本规范是国务院1993年颁布的《消费税暂行条例》及其实施细则。

2006年的消费税制度调整虽然增加了高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板等5个税目,但一些高档的奢侈消费品并没有被包含进来,例如豪华住宅等。

此外,由于现行消费税的征收范围是同增值税“绑定”的,即征税范围仅仅局限于“有形动产”,因此无法将一些奢侈性的消费行为包含进来。

消费税是一个具有较好收入调节功能的税种,其征税范围没有必要局限在“有形动产”之内,否则便会限制其调节功能的发挥,引发一些纳税人因觉得税制不公而产生“厌税”心理。

因此应扩大消费税的征收范围,摆脱“有形动产”的范围约束,将更多的奢侈消费品和奢侈消费行为引入消费税的征收范围。

(四)深化税收管理,加强税源监控进一步完善税务登记制度,加强税务登记与工商登记的情况比对,建立按税种、税目,分地区、行业,分经济属性的税源监控制度,全面把握税源分布状况,更好地加强对重点税源(如重点行业、重点企业以及高收入阶层)的监控。

在理顺两套税收机构之间的关系,明确各自责任的基础上,加强各级国、地税部门之间的纵向联系,杜绝相互推诿、扯皮现象,同时,还应加强税务部门同财政、工商、银行、海关、物价、公安、交通等各部门之间的横向联系,建立起全方位、多层次的税源监控体系。

同时,通过进一步优化包括纳税申报、帐簿凭证管理、发票管理、税款征收、税务检查(稽查)等在内的税收征管流程,结合税收分析、收入预测、纳税评估等体系,达到对税源全方位、多层次的动态监督。