构建政府与公民之间的信任关系余世喜　李忠红[摘　要] 政府与公民之间的良性互动关系,是和谐社会的基础,也是衡量社会和谐的重要指标。

公民与政府的信任关系,是相对独立和平等基础上的关系;公民对政府的信任,是建立在公民能够对政府有效监督和制约的基础之上的。

政府信任关系是政府政治合法性的重要来源,也是民主制度有效运转的重要因素,所以,应该通过建立和健全民主政治等多种途径培育政府信任关系。

[关键词] 政府信任关系　民主政治　公民一、政府信任关系的特点分析理解政府与公民之间的信任关系,逻辑上既包括公民对政府的信任,也包括政府对公民的信任,但由于本文的论题性质和篇幅限制,这里只讨论公民对政府的信任问题。

需要特别强调的是,政府与公民之间的关系是十分复杂的,一个所谓的信任关系显然无法囊括,即使我们只是讨论公民对政府的信任时,也要充分意识到这种复杂性。

正如罗素・哈丁所说,公民对政府的态度首先是不信任而不是信任:“由于典型的公民与政府或绝大多数的政府官员之间可能没有适当的联系使我们能信任政府这样一个简单的原因,我们不应该一般地信任政府。

”①根据近代政治哲学的理解,政府的建立是公民、社会的一种两害相衡取其轻的无奈选择,在公民把自己某些天赋的权利托付给政府时,他们对政府可能对他们生活造成的危害和影响是有清醒认识的:一个是这种托付或转让是有限度的,对于人及其生存至关重要的一些基本权利并没有一揽子转让给政府,如人的生命和财产权、人的言论和出版自由,等等。

所以,对于公民来讲,他们依然是自由而平等的权利主体。

二是公民保留了对政府的选择权和控制权。

从政府的权力来源讲,一切权力来自于人民,应该直接接受人民的授权和监督。

为了有效地制约和监督政府的权力,一系列针对政府的宪法、法律和措施等被相继建立起来,也就有了政府权力的分立和制衡,从而产生了现代的民主制度。

由此可见,公民对政府的不信任是现代政府体制得以形成和建立的前提和基础,是民主政治和法治国家存在的必要条件。

另一方面,现代政府之所以能够建立起来,公民之所以能够把自己的权利转让给政府,让政府决定对其生活有重大影响的事务,又必须以公民对政府最低限度的信任为前提,没有这种最低意义上的信任或信心,就没有公民对政府的“委托”,也就不可能形成现代意义上的政府。

可见,公民对政府的信任无疑是存在的,但是这种信任是建立在一些必不可少的前提或条件之下的,或者,公民对政府的这种特殊的信任关系具有一些重要的特性,离开或忽视这些特性,我们无法正确理解这种特殊的信任关系。

第一,公民对政府的信任是建立在公民对政府的相对独立的基础之上的。

“公域”与“私域”的分离和对立无疑是一个关键性的前提,没有这种分离和对立,也就没有现代意义上的公民对政府的信任关系,最多只能是臣民对君主或主人的依附关系,也就是马克思所说的人对人的依附关系。

所以,现代意义上的公民与政府的信任关系,是平等基础上的一种关系,是各自相对独立的公民与政府之间互有权利和义务的关系。

其中,政府当然拥有自己的权利和权力,但政府的权力是有限的,即使在所谓“行政国家“的今天,政府的权力无论如何扩张,总还存在一条明显的界限,在这个界限之外,总还存在着一个政府所不能践越的领域,即私人领域,公民的生命、财产、自由等一些基本的权利是政府所不能随意损害和剥夺的。

同样,组成社会的公民虽然是自由而平等的,但在一个存在国家和政府的政治社会里,人的自由并不意味着人可以随心所欲、为所欲为。

人们既然通过契约建立了政府,不管出于怎样的考虑,这多少说明或表明人们对政府和官员保有最起码的信任,就像政府对人民负有责任和义务一样,公民对政府和国家也负有责任和义务,应该遵循使国家、政府和社会得以存继的法律和道德。

第二,公民对政府的信任关系是以公民对政府的选择权和有效制约、监督为前提的。

信任是与风险紧密相联的,是“相信他人未来的可能行动的赌博”②。

在一个充满不确定和风险的社会里,当我们不得不采取行动时,基本的信任是必不可少的,我们基于对外界环境变化和他人行为可能造成的影响的预期而采取行动。

没有这种最起码的信任,我们的生活简直无法进行。

由于我们的信任行为总是在我们的预期得以检验之前付出,所以我们的信任行为是充满风险的。

以此考量政府信任关系,公民对政府的信任,不论是抽象意义上的政府,还是具体意义上的政府,无论是政治制度,政治领导人,还是具体的政策、措施,也都是充满风险的。

这种风险主要来自权力的特性与人的自私,以及二者之间的结合所产生的问题。

由于这些风险在本质上是无法避免和克服的,且这些风险所导致的危害或危险又十分巨大,所以当人类在面对这些风险而又不得不建立政府时,为了降低由于信任政府所带来的风险,人类采取了两个关键性的步骤,一是保留对政府的选择权,并且为了提高选择的正确性而采纳了许多遴选的程序。

像我们在选拔和选举官员时所制定和规定的各种条件、程序,在某种程度上可以通过对候选人过往历史表现的考察而减少风险的程度,或通过一系列严格的程序使有意竞选某个职位的人得以在这个漫长的过程中积累并展示自己的能力。

我们通过这些规定或程序,收集尽可能多的信息,在此基础上作出决定并采取行动,这就使可能的风险得以减低。

当然,最重要和最根本的是公民依然掌握组成政府的权利,政府的选择权依然保留在公民手中,这就使得当公民意识到他先前的选择有误时,可以依据先前约定的程序收回这种信任,罢免领导人,推翻政府,甚至改变政治制度。

政府的可置换性,公民对政府选择权的保留,极大地减低了由于不得不信任所带来的风险,也使得信任得以产生,政府得以存在。

其二,为了降低由于对政府的信任所带来的问题和危害,公民设置了各种制度,采取了各种步骤,对政府进行了各种制约和监督,其中的关键是对各种权力进行分割,使其互相监督和制衡。

其中既有对政府权力与社会权力的划分,也有政府内部各种权力的划分,还有在对政府绩效考核的基础上对政府及其官员行为的监督。

通过制约和监督,使公民感觉对政府的行为能够施加控制,从而建立公民对政府的信任关系。

总之,公民对政府的信任关系是相对独立和平等的公民与政府之间互有权利和义务的一种关系,是在平等基础上通过契约所建立起来的,而不是公民对政府的无条件的服从或依附。

公民在对政府信任的同时,保留了对政府的选择权,并通过一系列的制度安排和措施,对政府实施有效的制约和监督,从而使公民对政府的信任建立在理性的基础之上,并把可能的风险控制在可以承担和掌控的范围之内。

二、政府信任关系的功能信任往往被赋予正面的、积极的意义,认为无论是对于信任的给予者还是接受者,抑或对于我们生活其中的更大的共同体来讲,都具有重要的作用。

能够给予别人信任的人往往表现出更大的积极性和创造精神;而对于得到别人信任的人而言,信任也是重要的,信任给那些得到信任的人或组织的行动提供了极大的自由,为创新提供广阔的空间和可能性。

而且,信任能够创造或产生新的信任。

对于更大的共同体或社会而言,信任鼓励公民投身社会,扩大社会交往的范围,积极建立与他人、家庭和社会的联系,增进人们之间的交流与沟通,促进不同种族、不同宗教人群之间的了解和理解,鼓励人与人之间的互相接纳和相互宽容,培育社会的共同意识,从而增进人与人之间的合作和团结。

③具体落实到政府信任关系,其功能可以从政治和行政两个方面加以分析。

从政治的层面上看,公民对政府的信任是政府获得统治合法性的基础。

现代民主国家政府的合法性最重要的基础在于公民的认同,公民对政府的信任无疑可以确证或增加政府的合法性。

“合法性,或称弥散的大众支持,有助于维持民主制度,使之度过困难时期。

”④一个民主政体在一个国家的出现,可以是由于某些精英分子的努力,也可以是某个外部势力的强制,但是,民主政体要在一个国家中生根发芽、枝叶茂盛,精英分子和外部强力是远远不够的;要保持民主制度在这个国家中的长期存在和稳定,民主政府应该获得政治合法性,需要公民对民主制度的认同和支持。

而公众对政和小家庭的狭小领域,积极投身身外的世界和社会,以主人公的身份和姿态参与公共事务,这对于民主政治是至关重要的,它不但是一个社会政治民主化的重要指标,也是使民主政治得以运转起来的关键。

从行政的层面看,随着公共事务的管理从传统的统治方式向治理模式的转变,信任特别是公民对政府的信任扮演了越来越重要的角色;从治理的角度看,政府信任关系构成了有效治理的前提和基础。

“治理”(g overnance)是20世纪90年代以后兴起的一个概念或理论,对于这一理论的界定虽然纷繁复杂,内涵和外延宽窄不一,但几乎无一例外地认为治理意味着一种与传统的统治(g overnment)方式不同的社会公共事务管理的理念和模式,它突破了传统统治方式的政府中心主义,坚持公共事务的有效治理需要政府与社会的充分协调与合作。

正如全球治理委员会在1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》研究报告中为“治理”所下的最具权威性的定义所指出的一样,“治理”是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。

它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。

这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。

⑤传统统治是政府自上而下地发号施令、制定和实施公共政策,依靠单一政府政治权威对社会公共事务实施单一向度的管理;治理是一个上下互动的管理过程,它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。

可见,在治理的理念和模式中,治理的有效或成功不但依赖于掌握正式权威的政府组织,而且在很大程度上也依赖于非政府的各种组织和公民的合作与配合,依赖于公民社会与政府之间的积极而有效的合作。

从根本上讲,作为一种不同于传统统治的管理社会公共事务的新模式,其有效性或成功更多地有赖于公民的自愿合作与对权威的自觉认同,公民的认同和积极参与在治理模式中具有关键的作用。

因此,公民之间的相互信任,特别是公民对政府及其官员的信任,就构成了有效治理必不可少的前提和基础,信任促进了公民对公共事务的参与,增强了公民对政府公共政策执行过程中的配合、协调与合作,最大程度地减少了集体行动中可能的摩擦和由此带来的交易成本,提高了公共政策的有效性,提高了政策执行的效率。

三、构建政府与公民之间的信任关系在当代,无论是西方国家还是中国,政府都面临着公民对政府的不信任,公民参与政治的意愿和行动在减少,甚至出现了暴力抗法的行动,引致各种各样的社会问题。

所以,如何重新构建公民与政府之间的信任关系,培育和增进政府治理的合法性基础,是摆在政府面前的一个重要课题。

首先,树立“以人为本”的政府管理理念是实现政府与公民之间信任关系的理论前提。

政府与公民之间信任关系的建立,并非只是公民对政府单方面的、无条件的信任,也需要政府及其官员对公民的信任。