论公民社会与政府信任关系的构建
2013年05月21日 10:12 来源：《公共管理与政策评论》2012年1期 作者：安应民 字号
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内容提要：公民社会与政府信任关系的建立是公共治理的基础。这其中，公民社会组织载体的完善与作用发挥至关重要。因为没有发达的公民社会组织就没有公民社会的存在，更谈不上与政府的信任关系及其有效地公共治理。因而，需要对公民社会与政府间信任关系进行有效的双重构建。
关 键 词：公民社会 政府 信任关系 构建
作者简介：安应民，海南大学政治与公共管理学院教授。
美国学者理查德·C. 博克斯(2005)认为，21世纪将是一个以公民治理为中心和主导的时代。在当今中国公共治理语境下，如何构建公民社会与政府的信任关系？如何配置公共治理的权力与资源？如何确定各个治理主体的权力与义务，规范治理主体之间的关系及其治理行为？这些都是影响公民社会与政府之间信任关系的重要因素。本文将重点探讨公民社会与政府信任关系的构建问题，以促进我国公民社会与公共治理的健康发展。
一、公民社会是一种特殊形式的治理
一般来说，公民社会是公民在政治领域和经济领域之外自愿结社、自由讨论公共问题和自主从事社会政治活动而自发形成的民间公共领域，公民社会的主体是公民和他们所结成的各种公民社会组织或民间组织，亦即非政府组织。可见，公民作为一个法律概念，通常是指具有一国国籍，根据该国宪法享有权利和承担义务的个人；而作为一个政治概念，是指有权利参加国家政治生活的政治人。因此，可以说公民是一个凸显个体权利和自主性的政治法律概念，而公民社会是基于某种需要组成性质不同的社团、组织、会议等去表达对公共领域的基本观点。公民社会的自主性相对于国家的权威性、企业的营利性，形成了第三部门介入社会政策的一股重要力量，它的演变日渐产生两种倾向：一是公民社会受到全球化的影响，对于各项政治、经济或社会文化的议题偏向于全球治理的思考；二是公民社会通过“非政府组织”等团体参与公共部门及政府机关的政策制定。
事实上，在国家、市场和社会三分法的公民社会语境下，公民社会最重要的特征是它相对于国家的独立性和自主权，只有保持这种独立性和自主权，公民社会的结构特征和文化特征才能得以维持。只有实现公民社会与政治国家的分离并保持公民社会的独立性，政治国家才会处于活跃的、强有力的公民社会的监督制约之下而始终对公民负责。
然而，学者们一贯强调“国家”和“市场”两部门对现代社会的主要贡献，尤其现代福利国家出现后，国家包办人类从出生到坟墓的多项服务，相对的公民社会长期不被重视。但当政府失灵或市场失灵后，才显示出公民社会无可置疑的替代选择性。因此，公民社会是基于“市场失灵”、“政府失灵”或“福利国家危机”、“志愿主义”、“第三方政府论”等理论观点，介入或参与许多原本属于政府治理的领域，这是导致非营利组织、非政府组织得以成长的主要原因(官有垣，2002)。 1.市场失灵(market failure)。这种观点认为由于“公共物品”或外部性等问题，市场由于考虑成本与利润，不愿意提供这些公共物品或服务，此时非政府组织(NGO)可以弥补市场失灵导致的问题，政府就会考虑以非政府组织代替或与非政府组织合作。
2.政府失灵(government failure)或福利国家危机。公共部门的官僚机构由于讲究法规和公平原则，以致缺乏响应能力；福利国家由于缺乏资金及效率低下，导致公共政策无法符合民众的实际需要，此时可以由非政府组织来弥补政府功能的不足，弥补第一部门(政府)与第二部门(市场)的不足，形成第三部门(非政府—非营利组织)的功能。
3.第三方政府(the third－party government)。即认为政府与非政府组织、非营利组织通过协调与合作成为伙伴关系，非政府组织、非营利组织提供政府难以执行的服务，而政府由于资源稳定，可以补充公益组织的不足，彼此形成互补的作用。第三方政府的产生主要缘于调节公众对公共服务的渴望，但又惧怕政府权力持续扩大的心理，亦即通过第三方政府来增进政府提供服务的角色与功能，而不是去扩张政府的权力。莱斯特·M. 萨拉蒙(Lester M. Salamon, 1987)认为，美国公共部门改革有一项重要的转变在于采用赠与、补助、外包、授予经营特许权、发行购买券等技术，更重要的是通过第三方政府来提供公共服务，实现公共目的。
4.公共物品理论(public goods theory)。翰斯曼(Hansmann)与威保罗(Weisbrod)指出市场与政府提供公共物品均有缺失，前者的问题在于搭便车(free－ride)效应，致使某些人不用付费就能享有公共物品。后者认为政府要获得多数人的支持才提供公共物品，而提供的数量或需求在必须满足多数人的情况下，导致一些人边缘性的需求被忽略，这时非政府组织与非营利组织的价值就在于成为提供公共物品的另一个来源。
5.志愿主义(voluntarism)。非政府组织与非营利组织的成员大多数是基于共同的利益或信念而自愿性的参与，具有“利他”的精神，因此“自愿性”成为这类组织的一个重要特征。斯卡拉穆(Schram, 1985)曾探讨过志愿工作理论，在其七项志愿服务理论中，以利他主义、需要满足理论、社会化理论三项最能说明志愿工作者的动机。如“利他主义”是助人为乐的胸怀；“需要满足理论”是个人基本需要满足后，寻求个人成就感、自我实现的需求；而“社会化理论”是指个人行为可能受到周围亲朋好友的影响与启示，从而加入志愿工作者的行列。但莱斯特·M. 萨拉蒙提出志愿者也有“志愿失灵”的时候，或由于“资源不足”影响其所提供的服务；或虽然充满热诚，但可能欠缺专业能力等。
6.第三部门(the third sector)。一些学者从“公民身份”的角度切入，认为非营利组织和非政府组织是由于“公民权”的大幅伸张，使它们拥有“公共性”和“自主性”的双重特性，与政府(第一部门)、企业(第二部门)有明显的不同，从而构成第三部门的特征(官有垣，2001)。这与政府、市场与公民社会三分法的治理模式是基本一致的。
总之，公民社会代表一种特殊形式的治理。公民社会的成长壮大，便利了公民参与，促进了决策的民主化，提供了政府和公民沟通的中介，提高了政治透明度，推动了分权自治，最终增强了公民的政治认同感。
二、正确理解公共治理的概念与基本内涵
治理兴起的源头在西方，时间大致在20世纪90年代，当时的西方国家已经经历了十多年的政府变革，这一变革集中在政府职能领域，也就是政府职能的市场化和社会化。政府职能市场化是推动自由市场及经济社会发展的直接动力，而政府职能社会化则是公民社会发展的动力源。在非西方国家，治理变革的国家因素则非常明显。如我国公民社会的发展始终在国家的指导和控制下进行，采取的是一种“自上而下”的建构性路径，区别于西方尤其是欧洲国家公民社会“自下而上”的发展路径。所以，一些人甚至认为，中国现在只不过是存在一些与公民社会组织类似的社会组织，并不存在公民社会。实际上，在这种政治环境中，民主治理的启动也只能是国家推动，在我国的村民自治、城市社区自治以及民间组织发育中都能看到政府的影子。
匈牙利著名的学者、政治家和社会活动家马绍尔(Miklos Marschall, 1999)认为，治理是个人和机构(公共的和私人的)为实现公共的目标，管理日常事务、调控资源、履行权利的方式的总和。所以治理应包括：一是缓解冲突或整合利益，以促进合作的程序和规则；二是通过强力来监控和促进顺从、惩罚不顺从的制度和体制的建立；三是非正式的组织安排。可见，公民社会网络在地方、国家乃至全球层面的日益扩展，实际上代表着一个史无前例的权力分化过程，权力日益分散到公民团体和非政府组织。在一个网络状社会(network society)中，传统的等级结构得到了修补，或正在被一个放射状的、水平的决策结构所取代。因此，政府部门如果想要把事情办好，除了依靠官僚体制外，还应借助于这个宽阔的政策网络(policy
network)。例如，在某个地区或城市，一个优秀的市长必须与地方社团、利益集团、各种职业或非职业机构以及地方商业组织打成一片，才能作出正确的决策。在全球层面情况也是如此，没有众多的国际非政府组织及其网络的支持，就没有任何重要的全球性议题的解决。与此同时，一系列共同的价值、规范与标准，以及以普遍的权利、共享的义务为标志的全球伦理(global ethic)日益凸显。人权、环境、民主、妇女权利、结社自由等价值的统一标准越来越明确，并为绝大多数国家所接受，这在人类历史上也是前所未有的。因而，政府、企业、个人一旦其行为违背了这些准则，至少会感到尴尬或不安，公共舆论已经成为各个层次治理的核心动力。
然而，新的治理概念始于1989年世界银行的报告，随后联合国为推动全球治理在多处对这一概念进行了阐释。在国际组织尤其是世界银行和联合国的极力推动下，这一概念很快在全球扩散。根据约翰·皮埃尔(Jon Pierre, 2000)和盖伊·彼特(Pierre and Peters, 2000)的研究，治理的兴起总体上体现了这样一个事实，即国家既不再垄断专家技术，也不再独占统治所必需的经济或制度资源。具体而言，至少与八个变动中的因素直接相关：一是国家能力尤其是财政汲取能力的下降；二是全球意识形态向市场的转变；三是全球化进程使国家自主性下降；四是政府失灵现象；五是新公共管理改革使国家减少了对组织的管制，更多地强调评估和绩效；六是社会变革以及不断增加的复杂性，七是治理的新资源出现，如国际组织和区域性组织；八是传统政治责任的合法性受到质疑。这八个因素可以概括为两大方面：一方面，治理的兴起是对国家批判的逻辑反应；另一方面，治理的兴起同时也是社会力量成长的必然结果。因此，这一概念及其理论范式极大地契合了全球化进程中国家转型的必要性和迫切性，既有利于对国家的变革做出恰当解释，也有利于把握国内和国际非政府行为的上升现象。这说明，公共治理既包括正式制度和规则，也包括各种非正式的制度安排。按照哈耶克(2000)的说法，第三部门或第三领域常常能够而且也应当能够以更为有效的方式，为我们提供大多数我们在当下仍然以为必须由政府提供的服务。它强调多元主体的治理和治理方式的多样化，主张公共治理中各种民间组织机构的参与，倡导国家与社会组织之间的相互依赖及互动合作。在国内学术界也有一种解释，认为“治理”凸显了公共治理的主体由原来的政府变为政府＋社会中介组织(第三部门、非政府组织)＋基层自治。事实上，公共治理的内涵已经发生了以下三个方面的重要变化。
其一，强调社会管理力量多元化，使政府的角色发生重大变化。与传统的政府治理模式不同，公共治理强调政府在治理体系中不再是唯一的权力中心，也不再是绝对权威的拥有者。治理的主体不只限于社会公共机构，还包括私人机构以及私人机构与公共机构的合作，如教会、各种基金会、私立协会、民间慈善组织、福利机构、志愿组织、社区互动组织以及各种社会运动等。这些组织分别致力于多种社会和经济问题的解决，与政府共同承担起管理公共事务、提供公共服务的责任。值得注意的是，公共治理不仅在主体方面呈现出多元化的趋势，而且在这些主体之间存在一种权力依赖的关系，其核心机制是信任合作，权力运行向度是多元的、上下互动和相互依存的。