2010年第26卷第4期中北大学学报(社会科学版)V ol.26 N o.4 2010 (总第112期)JO URNAL OF NORTH UNIVERSITY OF CH INA(SO CI AL SCIENCE EDITION)(Sum.112)文章编号:1673-1646(2010)04-0062-04地方政府大部制改革的理论基础和借鉴意义石玉昌(华侨大学公共管理学院,福建泉州362021) 摘 要: 大部制改革作为我国新一轮政府机构改革的主要内容,有其实施的理论根据和现实可能性。
本文讨论了大部制改革的五点理论基础,并结合随州模式、重庆模式、成都模式、北京模式和上海模式,阐述了地方政府进行大部制改革的优势所在。
在推行大部制改革的过程中,注重政府能力和责任的培养是大部制改革的内在要求,公共治理模式是大部制改革的具体方向,行政权三分是大部制改革的可行做法,树立中央权威是大部制改革的有力保障。
关键词: 地方政府;大部制;政府机构改革 中图分类号: D625 文献标识码: A doi:10.3969/j.issn.1673-1646.2010.04.015Theoretical Basis and Significances of theSuper Ministry R eform About th e Local GovernmentSHI Yuchang(College o f Public A dministr atio n,Huaqia o U niv ersit y,Quanzho u362021,China)Abstract:T he Super M inistry Reform,as part of new g overnment reform,has its theo retical basis and implementation possibilities.T his paper analyzes fiv e rationales about the super m inistr y reform,and co mbining w ith Suizho u pattern,Cho ng qing pattern,Cheng du pattern,Beijing pattern and Shanghai pat-tern,it elaborates its superiority.During the refor m,paying great attentio n to the cultiv ation o f the g ov-er nm ent ability and respo nsibility is its intr insic r equest;the public g overnment pattern is its concrete di-rection;dividing the ex ecutiv e pow er into three parts is its feasible procedure,and setting up the central authority is its adv antageous safeg uard.Key words:the local go vernm ent;super m inistry;government apparatus refo rm 改革开放至今,我国政府先后进行过5次大的行政体制改革,每5年就要对政府机构作出重大的调整。
2008年,党的十七大报告指出:“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制”。
“大部制”的提出,成为本次政府机构改革的核心词。
以往的政府机构改革的重点是“精简机构、减少人员”,这次改革在考虑到机构和人员减少的同时,着重强调政府的管理能力和服务职能。
这一重点的转变,与经济体制的发展有着密切的关系,历次政府机构改革都注重这一点,这一次尤为突出。
我国市场经济体制已经初步建立,政治体制改革的相对滞后阻碍了市场经济的快速、健康发展。
突出表现为,政府在市场管理的过程中干预得过于细致,多年前提到的“政府管不了、管不好、不该管但是还是管了”的现象依旧存在,致使市场缺乏活力,不能有效的进行资源配收稿日期:2010-03-09 作者简介:石玉昌(1985-),男,硕士生,从事专业:行政管理理论与方法。
置。
当然,政府对市场进行必要的干预必不可少,只是在进行干预的过程中,政府的行政角色突出,往往给人一种高高在上的感觉,它的直接后果就是服务功能的缺失。
政府在发展的过程中,经历了三个阶段:统治型政府、管制型政府和服务型政府。
最后一种政府形态日益被各国政府采纳,我国提出建设服务型政府的口号,就体现了党和国家对这一理念的认同。
大部制改革正好迎合了这一点,本次政府机构改革,成效显著,随着本次政府机构改革思路的提出,地方政府也出现了许多可供参考的模式和经验。
本文认为,从长远的角度看,大部制改革是我国政府机构改革的必然发展趋势,因为不论是从理论上还是现实中,大部制改革都适应我国当前经济和社会的发展。
1 大部制改革的理论基础1.1 传统的“三省六部制”理论事实上,在我国漫长的封建社会中,在相当长的一段时间内,政府机构一直就是“大部”,三省六部制就是典型的大部制。
三省六部制起源于隋朝,它的出现标志着中国封建政治制度的日渐成熟。
从隋朝开始到清末结束,在1300多年的历史长河中,三省六部制的政府机构模式着实发挥了很大的作用,它维护了封建社会的统治,适应了当时经济和社会的发展。
封建社会中,尽管出现了多次的战乱,致使朝代更迭,但是历次新政权上台之后,特别是一些贤明的君主,都力争使得这种制度日趋完善。
这种制度之所以被大多数统治者所接受,是因为三省之间可以相互制衡,防止权力的滥用;六部之间分工明确,防止相互推诿扯皮。
今天看来,这种模式仍旧有其可取之处。
大部制改革,就是要将职能相同或相近的部门合并,组成大的部门。
实际上我国古代的六部,就是“超级”大的部。
时至今日,虽然政府的职能相比封建社会,其涉及的范围不知道要大出多少倍。
但是仍然可以用传统的六部制来衡量。
比如,人力资源和社会保障部,相当于吏部;国土资源部,环境保护部、农业部、民政部、国家税务总局、财政部、卫生部、计生委、住房和城乡建设部等相当于户部;教育部,文化部、外交部相当于礼部;国防部相当于兵部;公安部、国家安全局、监察部、司法部、审计署相当于刑部;发改委、水利部、交通部、铁道部、商业部等相当于工部。
尽管我国当前的职能部门很多,但是如果按照古代六部的分类,仍旧可以划分得很详尽。
这是由于我国的传统和历史一脉相承所决定的。
因此,今天看来,也许大部制的理论基础有好多种,但是,传统的理论不能摒弃,因为,这是最现实也是最有成效的,是成功的经验。
因此,本文将三省六部制作为大部制改革的理论之首。
1.2 “无缝隙政府”理论拉塞尔・M・林登(Russell・M・Linden)在他的著作《无缝隙政府——公共部门再造指南》中,提出了无缝隙政府这一概念。
他的中心思想就是,政府要为公众提供一体化的,高效的便捷的服务。
不能使办事的公众感觉到有任何的困难和不畅。
这就要求政府各部门之间职能要清晰明确,避免出现推诿扯皮的现象。
它是以一种整体的,而不是各自为政的方式为公众服务,这就要求政府各部门之间要进行适当的整合。
如何整合?大部制为这一理论提供了可行的操作办法。
可以说,二者的理论是相通的。
之所以叫无缝隙政府,就是要让公众享受到连贯的服务,而不用为了办一件事跑多个部门,真正实现理论上的提供服务的无缝隙。
从这个意义上讲,无缝隙政府理论与大部制改革最为相近,前者提供了理论上的指导,后者提出了可行性建议,虽然产生的背景不尽相同,但有异曲同工之妙。
1.3 服务型政府理论2006年10月11日党的十六届六中全会全体通过了《中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,文中强调:“建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能。
[1]”这是我国第一次在党的文件中提出“建设服务型政府”的主张。
大部制改革不仅仅是要求政府部门数量、人员的减少,更重要的是,政府所能提供的服务能力不能打折扣,不然就违背了大部制改革的初衷。
我们党提出建设服务型政府的主张,更多地是从服务能力和水平的角度出发的,大部制改革追求的目标也在于此。
理想状态下,服务型政府要求政府机构管理得更加规范,成本低,透明度高,效率高,服务质量高,这也是大部制所要达到的状态。
如果大部制改革之后,不能有效地为公众高效、便捷、优质的服务,很难说这次改革取得了实际效果。
所以,大部制改革的目标应该是建设服务型政府。
1.4 民主理论民主是个好东西,随着社会的进步,公众的民63(总第112期)地方政府大部制改革的理论基础和借鉴意义(石玉昌)主观念日益增强,突出的表现就是公民参政议政意识的增强。
我国进行的大部制改革,其中的一个重点就是在整个社会中培养一种民主的氛围,通过民主来弥补大部制改革中存在的不足和问题。
在大部制改革的过程中,要充分注重公民的作用。
政府机构的设置、合并,要考虑到公民、专家、政府三方的意见,走一条尽量民主的路径。
改革的推进过程,也是民主范围不断扩大和民主水平不断提高的过程。
这样才能使我们在改革的过程中少犯错误,尽管这种方式可能会使改革的进程减慢。
如果在改革的过程中,真正做到充分考虑公众的利益,听取公众的意见,在改革的过程中将人民的利益考虑并落实下去,虽然步伐缓慢,但是能让公众满意。
1.5 生态平衡理论生态平衡理论将生态学的观点引入到行政学中,认为政府和周围的环境要相互适应,这样才有利于政府的发展和彼此间的良性互动。
不论是从静态还是从动态的角度讲,营造良好的生态环境,将有助于政府机构改革的推进。
我国进行大部制改革,一方面要积极借鉴西方国家关于政府改革的成功经验,因为许多发达国家的政府部门都是大部制——大而少。
另一方面就是要从中国古代的政府管理思想中汲取精华,比如前面所讲的三省六部制。
因为不论从哪个角度讲,传统的优秀的东西都是不能抛弃的。
如果一味地学习西方的东西而不顾自身的继承,势必造成“邯郸学步”的后果。
学习西方的成功经验,结合自身的传统做法,这样做的目的就是为大部制改革营造一个好的外部环境,平衡大部制改革同外界环境之间的关系,使整个系统处在一个良性的互动状态。
2 地方政府改革的成功模式其实,在中央政府正式提出“大部制改革”的构想之前,地方政府就已经有了这方面的改革探索。
一些试点的出现,客观上也促进了中央关于大部制改革的提出。
地方政府关于大部制的改革,往往具有地方特色,但是不失为可供参考和借鉴的宝贵经验。