第三章政策制定过程：决策行为一、政策过程：政策是如何制定的研究政策是如何制定出来的，通常要考虑在政治体系内发生的一系列行为活动或过程。

这些过程以及与之相关的活动和参与者，如表3-1所示。

表3-1 作为过程的政策制定二、确认问题和设定议程1．由谁来决定对什么问题进行决策有观点认为，在民主体制中，不论何时只要个人或群体向政府提出要求，政策问题的确认也就开始了。

2．决定哪些问题成为政策问题决定哪些问题成为政策问题，甚至比决定这些问题的解决办法更为重要。

（1）有观点认为，在我们这样一个多元化的、开放的社会里，与政府接触和交流沟通的渠道总是开放的，因此，任何问题都能得到讨论并提上国家政策制定的日程。

（2）也有观点认为，没有上述类似的政治行为活动，就成为满意度的一个指示器。

（3）制造出问题，给以戏剧性的夸大，引起人们的注意，给政府施加压力解决此问题，这些都是重要的政治策略。

这些被运用的策略也是“设定议程”的策略。

三、自下而上的议程设定这种“民主—多元主义”的政策模型认为，在一个开放的社会里，任何问题都可以由下列行为主体给以确认：个人或集团，试图获选的候选人，谋求提高声望并希望再次当选的政治领导人，试图制定政党原则并树立受大众欢迎的良好形象的政治党派，“制造”新闻的大众传媒，甚至还有故意引起他人注意的反对派。

1．公共舆论与议程设定公共舆论对政府政策产生的影响，长期以来一直是传统民主理论中哲学上争论的主题。

公共舆论是否应该决定公共政策的哲学问题一直没有得到解决。

而且进一步说，甚至就连公共舆论是否在实际上影响了公共政策的经验性问题，实践证明都是很难回答的。

2．舆论—政策的关系要评价或判断大众舆论对政策制定者的行为产生的独立性影响，其中问题在于政策制定者的行为是否塑造了大众舆论。

甚至当公共政策符合大众舆论的时候，我们也根本不能确定是大众舆论造就了公共政策还是公共政策塑造了大众舆论。

3．政策影响通常是公共政策塑造了大众舆论，而不是大众舆论造就了公共政策，有这样几个原因：（1）很少有人对摆在国家决策者面前的这些政策问题的重要性提出意见或看法。

（2）公共舆论是非常不稳定的，它可能在几个星期的时间就发生变化，而去关注由领导突然带来的新闻事件。

（3）领导者缺乏对公共舆论清晰的洞察与理解。

与决策者所进行的大多数交流与沟通都来自其他的精英，包括新闻人物、利益集团的领导者及其他有影响力的人物，而不是来自普通的民众。

4．媒体影响我们不能凭空假定在新闻媒体上发表出来的观点就是大众舆论的观点。

新闻人物认为他们自己是公众，就经常把他们自己的观点与公众的观点相混淆。

他们甚至还把自己的观点告知公众，以利于塑造这些观点并使之符合他们的信念。

而政策制定者也会认为新闻人物的观点反映了公共舆论，从而对那些新闻事件或者有影响的新闻人物的观点作出回应。

5．民意测验通过提出一些回答者在接受测验之前从未考虑过的问题，民意测验可以制造出一些观点。

公共舆论是不稳定的。

在某一特定问题上的大众观点是不能够被牢固地坚持下来的。

公共舆论还随着测验问题的表达与措辞的变化而变化。

6．与政策制定者的交流和沟通决策者很容易误解大众舆论观点，因为他们得到的沟通信息存在一种精英的偏见。

公民大众很少给议员或代表写信或打电话，在宴会、鸡尾酒会或其他社交场合与这些官员谈话和交往的机会就更少了。

因此，决策者获得的信息绝大多数来自精英内部。

7．如果在政策问题上进行全民投票，将会产生什么结果国家的创始人对直接民主是深表怀疑的。

1996年的盖洛普（Ga11up）民意测验，把27个问题在全国选出的一些有代表性的选民（样本）中进行了测验，其中有13个公共政策问题与大众舆论是不一致的。

四、自上而下的议程设定政治学家V.0．凯伊在大众偏好对公共政策的影响是否具有决定性的问题上认为“这个难题缺少的那部分”就是“由部分人组成的社会阶层，包括政治精英、政治活动家、领导集团或有影响力的人士。

”1．大众对政策制定的认知占压倒多数的美国人认为，政府是“被少数寻求自身利益的大利益集团掌控着”，而不是“为了全体人民的利益”。

同样，占压倒多数的美国人认为，如果公共政策更加密切地遵循公众的观点，整个国家会发展得更好。

然而，政策制定者通常公开表达他们对民意测验的蔑视，大多数美国人认为政府应该更多地关注民意测验。

总之，大多数美国人认为公共政策是自上而下制定的。

2．精英的议程设定精英模型在政策议程的设定上，关注商业、财政、媒体以及政府领导的角色与作用。

这些领导人可能会把他们所察觉到的社会发展视为对自己价值观和利益的威胁，或者视作推动他们价值观和利益以及事业发展的机会。

3．政治企业家所有层次的公共职位的候选人都要把他们的姓名与面孔置于投票人的面前——在公共场合露面、交谈、演讲或发布新闻。

为了做好这些事情，他们必须讲些什么，即发布一个消息或演讲一个主题，以塑造自身的良好形象。

不论他们选举获胜是否是他们政策立场的结果，他们都会认为自己有责任提出与他们在选举运动中发布的信息与主题相一致的政策建议和方案。

4．总统与白宫职员总统和行政部门通常被认为是政策建议的“发起者”，国会的成员则是政策抉择的“仲裁者”。

总统有很多方面的动机来抓住政策制定的提议权。

（1）总统必须建立一个成功的记录，以便在他们的再次选举活动中用到。

他们还要显示“能够在华盛顿做成大事情”，要建立并维持选举联盟，更要表明自己有能力遵守他们在选举中许下的诺言。

（2）总统很关心他们自己“在历史上的地位”。

他们追求政策成就，以塑造历史上总统的“伟大”形象。

5．国会和立法人员虽然国会通常被描述为其他政治主体提出的政策建议的“仲裁者”，国会的领导有时候也试图提出他们自己的议程。

国会的成员有时候会成为议程的设定者。

委员会主席在国会的议程设定上具有特殊的优势，他们控制着委员会的听证安排。

国会的成员——委员会的成员、立法领导机构的成员、个体立法者的助手，通常在使某些问题引起他们上司的注意方面，扮演着重要的角色。

6．利益集团利益集团可能会主动提出政策建议，或者与和他们具有共同利益的国会成员联合在一起提出政策建议。

利益集团的成员经常为政策的形成提供非常有价值的技术知识，以及与本集团在政策问题上的立场相关的政治信息。

五、“不决策”：确定哪些问题是不需要做决策的1．“不决策”的含义不决策，是这样一种决策，它使得对决策者价值观和利益的潜在或明显的挑战受到压制和制止。

更为明确的表达是，不决策是这样一种方式，用这种方式对付社会中存在的改变现行权力和利益分配的要求，在这些要求还没有表达出来就被压制了，或者保持隐蔽的状态，或者还没有被列入相关的政策制定领域就被消灭了，或者在政策过程的执行阶段使之遭到破坏或毁灭。

2．不决策发生的情况（1）当占据主导地位的精英们公开或隐蔽地压制某个问题的时候，不决策就发生了。

（2）当政治候选人、行政官员或官僚预计精英不会支持某一特定的观点时，不决策也会发生。

（3）最重要的情况是，因为政治体系本身是按照有利于解决某些类型的政策问题并抵制其他问题的解决的方式建立起来的，所以也会发生不决策的情况。

六、议程设定与舆论动员：大众传媒对于绝大多数美国人来说，电视是主要的信息来源，是大众传媒的首要形式。

1．传媒的权力巨大的权力来自于对社会传媒的控制。

他们既是政治游戏中的运动员，又是裁判员。

他们不仅报道社会中为追逐权力而斗争的人们，而且他们本身也参与争夺权力的斗争。

他们是一个精英集团，与企业、劳工、政府和其他社会领域的更加传统的领导人进行权力的竞争。

2．新闻制作（1）新闻制作包括所有重要的决策：什么是“新闻”和谁是具有“新闻价值”的人物等。

没有传媒的报道，一般公众无法知道这些人物、组织或事件。

他们也就不会成为政治讨论的对象，也不可能被政府官员认为是重要的问题。

（2）大众传媒的关注还能够制造出问题和人物。

（3）新闻主管人员还要向观众提供有关这些问题、人物和事件的重要线索。

（4）政治家、专业的公关人员，利益集团的发言人、各种各样的热心名流通过特意的行为或制造某种情形来引起媒体的关注并获得重要的报道。

3．媒体的偏见媒体的主管人员在决定什么事情可以占用电视时间或在报纸上登载的时候，他们会依赖于自己的政治价值观和经济利益作为指导原则。

歪曲新闻现象的主要原因是追求戏剧性的效果以及要抓住观众的注意力而面临的挑战。

4．媒体的影响媒体的影响可以分为三种情况：（1）为政策制定者确定问题并设定议程；（2）影响观众对政策问题的态度及价值观；（3）改变投票人和决策者的行为。

这些影响是按照媒体对观众的影响程度来排列的。

电视的力量在于为政策制定设置议程——决定什么样的问题需要给予关注，什么样的问题应该忽略。

媒体制造出新的观点比他们改变现行的观点要容易得多。

媒体经常建议我们应该如何看待新的事件与问题。

媒体还能够强化我们已有的价值观与态度。

但观众“选择性理解”的心理机制，有助于抵制新闻和娱乐节目中的偏见。

七、政策的形成政策的形成，是为解决提上公众议程的问题而作出的备选政策方案的进一步发展。

1．政策形成的组织政策的形成发生在：政府的官僚机构，利益集团的办公室，立法委员会的会议室，特别委员会的会议，负责政策规划的组织，以及其他类似“智囊团”的组织。

2．智囊团政策规划的组织是政策制定过程中的核心协调机构。

特定的政策规划组织，在广泛的关键政策领域都是很有影响力的。

其他的政策规划组织都是专门研究某个特定的政策领域。

下面是一些较有影响力的智囊团：（1）布鲁金斯研究所尽管有其他具有竞争力的智囊团在发挥作用，布鲁金斯研究所一直是美国国内政策的主要政策规划组织。

在规划反贫困斗争、福利改革、国防、税收和支出等方面的政策过程中，这个组织一直是非常有影响力的。

（2）美国企业研究所该研究所对于民主党人和共和党人都有吸引力，因为他们对大政府持有怀疑态度。

那些向美国企业研究所求助的人，倾向于首先寻求市场的方式来解决问题，而向另一个组织求助的人们则倾向于用政府的办法来解决问题。

”（3）遗产基金会保守主义的思想家确定了“建立一个牢固的制度基础”，以及“确立值得信赖的学者与创造性地解决问题的声望”的任务。

他们努力的结果是促成了遗产基金会的建立。

（4）外交关系委员会外交关系委员会（CFR）在政府中的影响是如此具有说服力，以致要把此委员会与政府的项目区分开来都是很困难的：“外交关系委员会虽然不是由政府财政支持的，却与政府的工作关系特别密切，很难区分委员会的主动行为与其在政府推动下做出的行为。

”八、利益集团与政策制定华盛顿处于特殊利益集团、律师与法律事务所、游说者、有影响力的传媒的包围之中。

利益集团在政策的形成与政策合法化方面都是积极行动的。

1．利益集团影响政府政策的行为利益集团是通过各种方式影响政府政策的，可以把利益集团影响政府政策的行为分为如下几类：（1）直接的游说包括在委员会的听证会上提出证据，直接与政府官员接触，提供研究结果，协助立法的起草等。