当代中国非诉讼纠纷解决机制的完善与发展范愉(中国人民大学北京100872)内容提要20世纪80至90年代,随着法制发展和诉讼高潮的到来,中国的调解及其他非诉讼纠纷解决方式开始走向衰落。
然而,实践表明,仅依靠正式的司法程序难以满足社会纠纷解决的需求,而一种建立在法治基础上的多元化纠纷解决机制更符合社会和法治的可持续发展的需要。
20世纪90年代后期开始,人民调解的改造和转型出现了一些新的迹象,其他非诉讼纠纷解决机制也正在进行重构。
2002年9月,最高人民法院5关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定6的司法解释和司法部的5人民调解工作若干规定6,表明人民调解已经进入了一种现代化的转型,开始融入到世界性的ADR潮流之中,并在中国当前纠纷解决机制的重构中扮演新的角色。
本文对近年来人民调解及其他非诉讼机制的一些变化进行了分析,并试图对当代中国ADR的发展做出预测。
关键词非诉讼纠纷解决机制ADR调解当代中国中国的非诉讼纠纷解决机制(ADR)以调解¹为传统象征。
西方学者将20世纪80年代以前的调解称为/毛泽东时代的调解0,其特点是体现着政治化功能,渗透着斗争哲学理念,全面承担着社会调整职能,并且几乎不存在与之相对照的法律体系º。
在某种意义上,20世纪80年代以前中国社会调解的空前发达和成功,也恰恰是法制不健全的产物和象征。
而20世纪80年代以后的调解,则被称之为/邓小平时代的调解0,其特点是法制与调解的并存及共同发展。
傅华伶教授指出: /有讽刺意义的是,恰恰在西方社会寻找可供替代的纠纷解决方式并为社区司法的价值欢呼的时候,中国正通过将大众司法制度化和将公众参与形式化而遵循西方法律秩序的老路0»。
很多人预见,随着法制和诉讼发展高潮的到来,调解将会不可避免地走向衰落。
然而,经过20世纪90年代的衰微之后,在社会纠纷解决需求的促进下,人民调解开始发生变革。
2002年9月,最高人民法院通过了5关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定6,以司法解释的形式明确了人民调解协议的性质和效力。
司法部制定了5人民调解工作若干规定6,对人民调解委员会的工作范围、组织形式、调解行为和程序等做出了具体的规定,进一步加强和规范了人民调解工作。
之后,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了5最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见6,这表明人民调解已经进入了一种现代化的转型,开始融入到世界性的ADR潮流之中,并在中国当前纠纷解决机制的重构中扮演新的角色。
一、ADR的概念、特征及其发展格局ADR,即Alternat ive Disp ute Resolu t ion的缩写,这一概念源于美国,原来是指本世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式,现已引申为对世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。
这一概念既可以根据字面意义译为/替代性(或代替性、选择性)纠纷解决方式0,亦可根据其实质意义译为/审判外(诉讼外或判决外)纠纷解决方式0或/非诉讼纠纷解决程序0、/法院外纠纷解决方式0等。
ADR是一个理论与实务(实践)紧密结合的领域,也是一种历史和文化研究的课题¼。
当代国际比较法学家将ADR的共同性特征概括为以下几个基本要素½:第一,程序上的非正式性(简易性和灵活性)。
第二,在纠纷解决基准上的非法律化。
即无需严格适用实体法规定,在法律规定的基本原则框架内,可以有较大的灵活运用和交易的空间。
第三,从纠纷解决主体角度, ADR具有非职业化特征,可以使纠纷解决脱离职业法律家的垄断。
第四,形式的民间化或多样化,其中民间性ADR占据了绝大多数。
第五,从纠纷解决者与当事人之间的关系看,包括仲裁在内的ADR的构造是水平式(horiz ontal)的或平等的。
中立第三人并不是行使司法职权的裁判者(法官),当事人的处分权和合意较之诉讼具有更重要的决定意义,因而被称之为更彻底的新当事人主义。
第六,纠纷解决过程和结果的互利性和平和性(非对抗性)。
在这个意义上,我国的人民调解及其他非诉讼纠纷解决方式,都符合这些基本特征,可以被涵盖在ADR的范畴之内,尽管它们都保持着各自的特殊性。
除了上述共同确认的价值外,由于各国的国情不同,ADR还可能针对各国的特殊需要起到不同的作用。
例如,对于已经出现/诉讼爆炸0现象的国家,ADR可以极大缓解司法和社会的压力;对于职权主义程度较高的司法体系,ADR可以带来司法民主化的气氛;对于特殊类型或复杂的案件,ADR可以提供符合情理、追求实质正义的个别平衡,等等。
对于发展中国家、特别是通过法律移植实现法制现代化的国家而言,ADR更为重要的意义实际上并非为了应对所谓/诉讼爆炸0,而是一种法制和社会/可持续发展0的需要:一方面,可以缓和本土社会与现代法律规则的冲突,满足当事人的多元化需求;另一方面,可以起到保护司法资源的作用。
因为,现代法治的建立和发展是一个循序渐进的过程,不可能一蹴而就。
现代法治的弊端正如工业化对环境的破坏一样,必须从发展初期就给予高度关注,否则一旦在急功近利的大跃进中破坏掉了法制的基础、造成资源的枯竭,再度恢复就需要付出更大的成本和代价,有些损失甚至是无法挽回的。
因此,在法制发展的初期阶段重视ADR,具有营造法治的/可持续发展0和纠纷解决生态合理性的特殊意义。
当代世界各国都在积极推进ADR发展;然而,各国的ADR机制又存在着各自的特点和不同的发展格局。
实际上,ADR制度和运作完全取决于特定社会的纠纷解决需求及其整体机制的设计,并不存在一种完美的、适用于任何国家和社会的模式和普遍规律。
正如小岛武司教授指出的: /ADR应被应用到何种程度,在不同国家的法律体系中存在着很大的差别。
因为关于此问题的实证数据尚未完全收集到,因此,如果要对此问题进行国际化的比较,就必然会带上某种主观印象。
在德国,绝大部分的纠纷通过裁判解决,而日本却常使用ADR。
在这两极之间,荷兰、瑞典和丹麦,更接近于日本,美国和英国看来对诉讼的应用越来越少0¾。
例如,美国的法院附设(司法)ADR十分发达,主要是适应了法院功能从纠纷解决向确立规则或行为模式方向转移的需要,在某种意义上也是司法功能的延伸。
而德国与美国不同,既没有出现明显的诉讼爆炸,也没有形成司法ADR 的热潮。
法院通过督促程序和调解与诉讼的合理结合,有较强的纠纷处理能力。
因此,德国传统的民间调解主要应用于家事、人事和社区纠纷的解决,近年来的ADR重点则是发展面向大企业和消费者的产品质量、医疗纠纷等行业的民间性纠纷解决机构。
相比之下,日本尽管并无/诉讼爆炸0的危机,并且在努力扩大民众利用法院的机会,但仍然高度重视ADR,认为ADR的利用既有扩大法律利用的意义,又有改善司法的价值,并建立了多元化的纠纷解决机制。
二、20世纪80年代以后中国的人民调解我国人民调解制度从20世纪50年代起既已当代中国非诉讼纠纷解决机制的完善与发展建立,20世纪70年代后期人民调解的活动全面恢复。
通过20世纪80年代的一系列法律法规,至20世纪90年代中期,人民调解达到高峰期。
根据宪法的规定,人民调解委员会主要依托于基层自治组织(村委会和居委会),因而,其性质基本属于民间性ADR。
然而,关于调解协议的效力,法律法规始终没有作出明确规定,法院在诉讼中对调解协议一般不予考虑。
尽管民诉法规定法院和人民政府有指导人民调解工作的职责,然而绝大多数法院实际上并未行使这种指导职权。
进入20世纪90年代以后,人民调解的作用出现了明显的下降。
首先是调解组织和调解纠纷的数量下降(见表1);其次则是调解所解决的纠纷与诉讼的比例下降(表2)。
1986年人民调解的纠纷总量为730.7万件,同年民事一审案件数量为989,409件,诉讼案件占调解案件的13.5%;而1998年,民事一审案件数量达到336万件,诉讼案件已占调解案件的63.8%。
据司法部人士介绍:调解与诉讼的比例在20世纪80年代约为10B1 (最高时达17:1);至2001年已降到1B1。
表120世纪90年代以来调解的发展趋势19901994199519961997199819992000调解委员会(万个)102100.94100.98100.1698.5398.3797.4196.4调解人员(万人)625.62999.761025.871035.421027.39917.53880.25844.5调解民间纠纷(万)740.92612.37602.85580.22554.32526.72518.86503.1表120世纪90年代以来诉讼的增长(单位:万件)19901994199519961997199819992000民事收案结案185.19184.97238.38238.22271.85271.47309.40308.45327.75324.22337.51336.00351.92351.73341.23341.85经济收案结案58.8159.83105.37104.54127.88127.14151.98150.45148.34147.81145.52145.62153.56154.33129.78131.54实际上,人民调解功能的下降在20世纪80年代后期就已经开始,针对这种情况,司法部采取了加强人民调解制度化和法制化的路线,一方面期待人民调解成为一种准司法程序;另一方面,则试图建立一种行政调处机制,作为人民调解和司法审判之间的纠纷解决程序。
然而,这种努力却并没有得到法院的支持。
20世纪90年代调解作用和地位下降的原因是多方面的:一方面,中国正处在社会转型期和高速发展期,社会纠纷多发、复杂,法律规则及程序处于高度不确定或不健全的状态。
在这种情况下,诉讼既是纠纷解决的主渠道,也是规则形成的一种机制。
国家需要通过法律的统一适用统合社会,同时也期望法律能保障社会的稳定。
通过具体的诉讼活动还能够进行广泛的社会启蒙,培养社会主体的现代法律意识,同时也有助于建立司法和法院的权威。
诉讼是法律传播的最佳方式,也是使社会法律化的基本途径。
在社会高速发展的情况下,法律的作用将进一步提高,社会关系中可诉性因素不断增加,因此,诉讼的增加总体上属于社会发展中正常和必然的现象¿。
然而,另一方面,诉讼高增长和调解失效也表明社会调整和纠纷解决机制方面存在着一些非理性因素,主要是:首先,司法原始积累的需要。
在法制发展的高潮中,法院一方面积极扩大人员编制,改善法院设施和法院工作生活条件;另一方面则努力提高业绩,扩张管辖范围,以提高法院的权威和社会地位。
但由于国家司法投入有限,这种原始积累的过程很大程度上是直接以扩大案源,增加收案数量(尤其是诉讼标的额大的案件)和收取诉讼费实现的。