三、新区开发法律治理的理念和规则
PPP （公私合作）
新区开发必然要贯彻PPP (Public Private Partnerships)的原则。
政策条件：《国务院关于促进节约集约用地的通知》 允许在土地前期开发阶段引入市场机制，但未对市 场机制如何在土地储备和供应这类高度计划管制的 体制内运作做出指引。
二、新区开发与PPP（续）
➢ 在不同公私合营合 同类型下的公私责 任分配
红色—政府部门责任 黄色—公私共同责任 绿色—私人部门责任
合同 类型
责任
制定行 为准则
完全的政府参 与项目 被动私人投资 项目合同
设计建造合同 项目（BT项目）
经营性合同项 目（TOT项目） 合资合同项目
BOT合同项目
资产 权属
企业以各种形式参与新区开发已经遍地开花，典型 的两个类型是：房地产开发企业为了取得土地参与 一级开发，实现一二级联动； 工程类企业为了获 取工程项目，以BT方式介入成片开发。
发展方向：新城公共行政管理和社会事业治理的改 革，均须遵循PPP 原则。
一、新区开发与PPP（续）
3、PPP的发展阶段
第一阶段：“点”、“线”型PPP项目 “点”：以厂区界限为特征，如污水处理厂、自来水厂、电厂、垃圾焚烧厂等 “线”：桥梁、公路、地铁、公交线路等 特 点 ：以BOT、TOT形式为主 与外部的界限清晰、复杂程度低、监管难度小 商业模式、收费模式、补贴模式比较明确
C. 区域红线内、宗地红 线或组团红线外的市 政基础设施配套建设
D.非经营性公共设施 （如文化、体育、教 育、医疗、卫生等）
E. 经营性项目
通常情况下，
政府须投资完成A及B。开发商通过 招拍挂取得出让土地，投资开发E。
C和D作为可调整参数，其投资者选 择、政府与投资者之间的合作方式、 权益分配模式按市场规则协商确定。
梅溪湖片区作为长沙大河西先导区的重要部分，将围绕“两型社会”目标， 按照“未来河西城市中心”和“国际服务和科技创新城”的高端定位，突出 生态、节能、创新、科技的理念，使之成为长株潭、湖南“3+5”城市群乃至 中部地区最具竞争力的国际化商务、创新中心和山水交融的生态宜居新城区。
一、新区开发与PPP（续）
第三个阶段：片区型PPP项目
片区型的PPP项目，是在点/线型、网络型的基础上，因应中国大规模新 城建设需要发展而来，不再是单纯的公用事业、基础设施领域的单一项目 ，而是进入到土地一级开发、城市运营和社会事业等领域，内涵比 点/线 型和网络型的PPP项目更为丰富和复杂，涉及城市规划，公用事业、基础 设施及其他社会事业、公共设施配套（包括各类经营性或非经营性的项目 ），政府公共管理、社区治理、产业导入等方面的内容。
新区开发与PPP— 以梅溪湖片区开发为例
颜俊 2014年7月
目录
一、新区开发与PPP 二、长沙梅溪湖片区开发案例 三、类似项目经验 四、法律服务产品
一、新区开发与PPP
1、新区的具体开发行为构成
市政大配套 一级土地开发
划拨 / 出让 二级土地开发
A.区域红线外的市政公 用事业基础设施建设
B. 征地/拆迁/安置/补偿
典型的代表是新区开发或新城镇开发。台湾称为新市政建设。
新区开发的边界不清晰，政府与投资人的合作更为复杂。政府需要让渡部 分公共权利，投资人可参与到原本由政府垄断的规划、征地、土地出让等 领域并分享权益。
目前，有关PPP的立法计划多着眼于市政公用事业和基础设施特许经营， 有关“片区”型PPP项目的相关法律制度仍不健全，项目的运行还是处于 摸着石 头过河、先行先试的探索阶段。
如开发商未直接投资建设C和D，C 和D的政府投资成本可通过收缴土地 出让金、划拨用地成本补偿款直接回 收，也可通过征收E建设、租售环节 的税费间接回收，实际仍由开发商及 小业主负担。
三、新区开发法律治理的理念和规则
2、新区开发的基本理念
城市经营
城市经营是指在政府的主导之下，将城市资源资产化、资 本化，以市场化手段和法律允许的方式进行城市资源的优 化配置与整合，以增加城市的综合竞争力和经济、社会财 富，提升市民生活水平。
城市资源：包括土地及配套基础设施、自然环境、生态、 人文、历史、居民素质等。
成功的城市经营：形成“三赢”局面，政府有政绩、开发 运营商有利润、市民有便利。
中国城市经营还面临且必须解决从城乡二元分割到城乡融 合一体的过渡问题。
城市经营的基本理念决定了掌握土地资源、规划管制权力及政策资 源的政府是新区开发的主导者或主要参与者
的问题，呈现不同的特征。片区型PPP项目是此轮PPP的焦点。
目录
一、新区开发与PPP 二、长沙梅溪湖片区开发案例 三、类似项目经验 四、法律服务产品
二、长沙梅溪湖片区开发案例
➢ 项目概况
长株潭城市群是国务院批准的全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配 套改革试验区。长沙市市委、市政府采取分步实施“两型”社会建设战略， 先期启动长沙市大河西先导区建设。梅溪湖片区作为先导区建设的核心部分 率先启动，项目规划用地面积约23万平方公里，核心区占地10000余亩。
资 投入
设计及 建造
运营 投资 税费减免及其他 维护 回收 优惠政策
被动的政府投 资项目
完全私人参与 项目
9
一、新区开发与PPP（续）
➢ 新一轮PPP提出的原因
• 全面深化改革：国家治理体系和治理能力的现代化，市场在资源配置中起决定作 用
• 政府职能的转变与重新定位（政府与市场、企业关系重新界定） • 土地财政已经走到极致，未来比重可能下降，但也已经成型 • 金融资本市场发展与开放度不断提高 • 国企、民企、外资力量对比发生了变化，国有经济改革，鼓励民营经济发展 • 结论：中国的PPP具有全然不同于西方国家PPP的土壤和环境，因而也会面对不同
一、新区开发与PPP（续）
第二阶段： 网络型PPP项目 网络：产业特征体现为“网络”状，例如整个城市的供水、污水处理、燃气、 供 暖、公共交通系统 特点：采用公私合营、特许经营的方式 基本都有已有网络资产和投资人新增投资形成资产之间的关系处理问题 PPP项目经营者有面向终端用户收费的问题 很多城市将网络型产业分片或分环节进行PPP运作，导致出现公用事业经营 的“双轨制”