国有土地使用权出让合同法律性质认定

项目建设与城乡土地开发法律纠纷司法实践与解析（第1期）

—土地使用权出让转让篇

本期题目：国有土地使用权出让合同法律性质认定

对国有土地使用权出让合同是行政合同还是民事合同法律性质的不同认定，将会直接影响到对合同双方权利义务的解释和判断、解决合同纠纷时的实体和程序法律适用等。

【实务争论】

第一种观点认为：国有土地使用权出让合同为行政合同而不属于民事合同。其主要理由在于：在适用法律规则方面，政府土地管理部门作为合同的一方主体依法负有相应的管理职责和享有单方处罚权及单方变更权等，这些规定就是法律赋予行政机关的行政特权，是完全超越司法的特殊规则。

第二种观点认为：国有土地使用权出让合同为民事合同。

第三种观点认为：从实然状态来分析，国有土地使用权出让合同是具有行政合同和民事合同双重性质的“混合合同”。

【司法实践与解析】

最高院认为国有土地使用权出让合同属于民事合同，并且应当采用民事救济规则解决土地出让合同纠纷。主要理由如下：第一，从权利本身的脆弱性来看，由于国家垄断一级市场，受让人处于弱势地位。如果再赋予出让人大量行政特权，受让人的权利处于一种不稳定、随时可能受到侵犯的状态。

第二，从土地使用权的性质来看，土地使用权是一种用益物权，

具有对世效力。如果国家以土地管理者的身份出让土地使用权，那么土地使用权将成为受出让人单方意志任意摆布的权利，从而丧失对世效力，背离了物权法的基本原则。

第三，从国家在土地出让合同中的身份来看，国家是一个特殊的民事主体，在土地出让合同中与受让人的法律地位是完全平等的，但国家根据公用利益的需要依法行使的提前收回土地，或者对出让期限届满、闲置的土地依法无偿收回等行政措施，只是国家在土地使用权出让合同关系之外依法行使对土地利用的监督管理职权，知识国家具有双重身份的体现。

第四，从目前法律依据来看，在《物权法》起草过程中，大多数人认为土地使用权为他物权，以创设他物权而订立的出让合同为民事合同。而将土地出让合同归于行政合同没有法律依据。

第五，从争议解决规则来看，按照最高人民法院2011年修改后的《民事案件案由规定》，建设用地使用权合同纠纷包括建设用地使用权出让合同纠纷和建设用地使用权转让合同纠纷。从司法实践上来看，普遍采用民事救济规则解决土地出让合同纠纷。

另外，与土地使用权竞得人签署国有土地使用权竞得成交确认书的行为，其性质也属于民事行为。

【法条索引】

《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条

本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管

理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。