第27卷 第6期2008年11月地 理 研 究GEOGRAPH ICAL RESEARCH V o l 27,N o 6N ov ,2008收稿日期:2008 03 29;修订日期:2008 06 23基金项目:国家自然科学基金重点项目(40830741);中国科学院知识创新工程重要方向性项目(KZCW 2 YW 322) 作者简介:刘慧(1964 ),女,副研究员。

主要从事区域发展问题研究。

E m ail:liuh@igsn rr ac cn欧盟空间规划研究进展及启示刘 慧,樊 杰,王传胜(中国科学院地理科学与资源研究所,北京100101)摘要:欧盟空间规划是世界上最早的跨国空间规划。

其新的空间规划理念、跨国规划实践、新的规划方法与制度等,在世界空间规划领域产生了较大的影响。

欧盟从上世纪80年代以来先后启动实施了欧洲标准区域划分(NU T S)、欧洲空间发展远景(ESDP )和欧洲空间规划研究计划(SPESP)等3个不同的空间规划研究项目,在空间规划理念、空间区域划分等方面取得了重要的研究成果。

此外,欧洲区域发展基金、欧洲社会基金、结构基金以及监测评估网络的建立,是欧盟空间规划实施的重要政策保障体系。

文章最后进一步探讨了欧盟空间规划实践对我国当前空间规划研究的若干启示。

关键词:欧盟;空间规划;政策体系;启示文章编号:1000 0585(2008)06 1381 09欧盟(EU)的前身是1958年建立的欧洲经济共同体(EEC),其区域和环境政策均具有广泛的空间影响力。

80年代后期以来,随着欧洲单一市场的出现,全球化对空间发展模式的影响越来越大,欧盟成员国内城市与区域同时表现出更多的依赖和竞争。

这种竞争可能导致空间发展的不平衡,威胁欧洲社会和经济的融合。

90年代以后,欧盟范围东扩,使欧盟内部区域不平衡性加剧,阻碍了区域平衡和可持续的空间发展。

多数成员国之间的区域差异增加。

这违背了欧盟一体化规章中规定的欧盟地域内均衡发展的最高目标。

然而,局限于国家和区域层次上的传统的空间发展政策无法处理跨国跨边界的规划问题。

因此,在整个欧洲就表现出一种强烈的视空间规划为区域整合和政策制定的需求。

空间规划指设定空间发展框架和原则,以引导空间开发和基础设施的布局,它包括开发战略、规划项目、政策、以及规划时限和管制等[1],是可持续发展不可缺少的公共管理工具[2],具有战略性、综合性和地域性的特点[3]。

上世纪80年代欧盟就提出了空间规划(spatial planning )概念,并先后启动了多项空间规划研究计划。

1988年欧盟立法委员会正式启动欧洲标准区域划分(NU TS)工作,标志着欧洲空间规划的开始。

1997年启动欧洲空间发展远景(ESDP),1999年完成。

在此基础上制定了欧洲空间规划研究计划(SPESP,2000)。

为了有效地落实和监测这些计划的实施,欧盟还制订了一系列的政策保障措施和评估指标体系以及动态观测网络。

本文通过系统总结欧盟空间规划研究的主要内容、政策体系以及取得的成果,探讨欧盟空间规划的成功经验对我国当前空间规划研究的启示。

1 欧盟空间规划研究的主要内容1 1 标准区域划分(NUTS)为了进行欧盟范围内的区域统计分析工作,1988年,欧盟立法委员会正式启动1382 地 理 研 究27卷NUT S (Nom enclature of T erritorial U nits for Statistics,标准地域统计单元)的区域划分工作。

然而,直到2003年,经过了五年的精心筹划,欧盟立法委员会才正式起用 NUT S 地域统计单元。

从2004年5月起,随着10个新成员国也被纳入 NUT S 统计范围,2005年欧盟进行了 N UT S 划分工作的重新调整。

NUT S 是欧盟空间规划中区域社会经济状况分析和区域政策制定的基础,是欧盟空间规划的基本地域单元。

NU TS 有等级之分,共分为3级。

通常一级 NUT S level 1 将各个成员国全部覆盖到;然后,在一级 NUT S level 1 上分出二级 NU TS level 2 ,二级再分第三级 NU T S level 3 。

并尽量做到每级 NUT S 的划分依据具有与行政管理区可比的原则。

欧盟25国在 NU TS lev el 1 上分为89个区域(图1),二级分区(NUT S level 2)上分为254个区域,三级分区(NUT S level 3)上分为1214个[4]。

在各区域层次上,成员国内部的行政管理通常也是分为两级,在地方层次上又有LAUS 1(lo cal adm inistrative units,地方管理单元)和LAU S2之分[3]。

表1 欧盟标准区域(NUTS)划分Tab 1 C lassification of Nomenclature of Territorial Units for Statistics in EU 区域层次空间单元数(个,2003年)人口规模(万人)NUT S level 189300~700NUT S level 225480~300NUT S level 3121415~80 NU TS 的划分标准有很多种,通常以行政管理区域范围和人口规模为基本依据,参考不同的地域功能划分(如采矿区、铁路交通区、农垦区、劳动力市场区),例如在NUT S level 2 中法国的洛林大区即是采矿区。

不同等级的NUT S 的最大和最小人口规模标准见表1。

1 2 欧洲空间发展远景(European Spatial Development Perspective,ESDP)随着欧盟一体化进程的推进和NU TS 工作的不断深入和完善,地域(T err itor y)成为欧洲政策的一个新的空间维度。

欧盟各成员国对建立欧盟层面的空间发展指导框架和整合各国的空间规划达成共识。

1989年开始启动欧洲空间发展远景(ESDP)研究,1997年形成首份官方草案,1999年5月在波茨坦召开的关于欧洲空间规划部长级非正式会议中,正式通过的欧洲空间发展远景(ESDP)是自1989年欧洲空间规划部长级非正式会议启动以来长达10年的探索之后,欧盟各成员国和欧盟委员会(EC)共同合作的成果。

ESDP 并不是凌驾于各主权国规划之上的 欧洲总体规划 ,而是一个非法定的指导性文件,作为各成员国空间发展规划的指导框架。

它不是新增加了一个规划,而是对现有规划的补充和完善[5]。

但是,欧盟各国都要求地方政府在发展规划中体现ESDP 的各项原则和政策。

ESDP 阐述的各国空间发展规划应遵循的原则及政策选择包括: 发展多中心与均衡的城市体系,建立新型城乡关系。

平等地获得基础设施和知识,提高交通通讯基础设施可达性及知识可获得性机会。

以明智管理手段开发和保护自然与文化遗产。

这些原则体现了欧盟各国空间发展和规划的共同价值取向。

ESDP 的运作强调规划政策的空间整合,它包括3个层面的空间合作(图2),即欧盟层面、跨国/国家层面、区域/地方层面。

从欧盟的角度看,跨国层面最为重要。

ESDP 为共同体和欧盟成员国内具有空间影响的部门政策提供了一个非常适当的政策框架,同时也为区域和地方有关部门寻求平衡的和可持续的发展空间结构提供空间发展指导。

通过制定ESDP,成员国和欧洲委员会形成了有关欧盟地域未来发展的共同目标和理念,并为推动成员国之间以及在它们的区域和地方机构之间就区域发展进行合作,特别是未来跨越国界的合作提供了一份很有价值的参考文件。

6期刘 慧等:欧盟空间规划研究进展及启示13831 3 欧洲空间规划研究计划(Study program on European spatial planning,SPESP)在ESDP发展过程中,政策制定的科学性明显不足,尤其需要对空间发展指向的选择1384地 理 研 究27卷加以细化。

在起草ESDP的过程中,研究提出了区分欧洲区域构成的评价标准,但需要对这些标准进行细化,完善ESDP的科学基础。

由此,1998年欧洲空间规划研究计划(SPESP)立项,其主要目的是在现有研究的基础上,将空间发展标准概念化并加以检验,进一步深化完善城乡合作的概念,并检验空间战略政策地图可视化表达的可行性。

欧洲空间规划研究项目分析了四个相互关联的问题: 如何给出 城乡合作 概念的具体表达,并使其适用于政策的实施? 如何将ESDP中提出的用于空间区分的标准概念化?是否有可能运用现有的数据,依据这些标准进行全欧洲范围的分析? 如何使空间政策目标通过图表的方式可视化? 组织所有成员国共同参与的网络化工作组是否是一种有效的合作方式?(1)城乡合作伙伴关系 城乡合作伙伴关系的概念着重强调了城/镇及乡/村之间的完整性,这与实际操作过程中城乡之间的功能性联系是相吻合的。

传统的 城市 和 乡村 的二分法被逐渐淡化,功能区的概念不断扩大,多种新型的城乡功能性关系也日趋成熟。

SPESP给出了8种城乡关系的类型[7],即:居住-工作关系,中心地区关系,特大城市与位于乡村地区或过渡地带的城市中心区的关系,乡村与城市企业的关系,作为城市居民休闲、消费地的乡村地区,作为城市开放空间的乡村地区,作为城市基础设施承载体的乡村地区、作为城市自然资源供应者的乡村地区。

城乡合作伙伴关系战略研究探索了更为广阔的新领域。

在此之前的欧洲层面,并未做过该主题的研究。

甚至对于大多数的成员国而言,这也是一个新的议题。

SPESP针对该问题所进行的研究获得了重要的成果。

目前所面临的挑战是,如何在SPESP研究成果的基础上,深入研究城市地区与乡村地区之间相互依存的途径。

(2)空间划分标准 为了能够监测欧洲的空间发展方向,跟踪政策措施的实施情况,需要建立一套完整的评价指标体系。

ESDP为此做了首次尝试,建立了7项可综合表达空间发展特征的标准。

SPESP探讨了如何定义这些评价标准并构造了基于这些标准的空间发展评价指标。

在此研究过程中,下一步的工作就是利用该研究中获得的知识,将研究方向转变到新的问题上:即进行空间划分,并对数据中的不足进行系统性的修正。

(3)空间图像可视化 在SPESP研究过程中,不断积累可用的视觉化符号,目的是为了在表达ESDP政策目标的过程中有更多可供选择的图解图像。

在研究过程中,对于欧洲空间政策可视化表现的任何一个成功的尝试,都需要突出欧洲地域范围的发展目标,同时,描绘出具有争议性问题。

传统地图和信息化地图是将ESDP政策条款可视化的两种手段。

研究表明信息化地图在传达与地域发展相关的信息方面是一个十分有效的工具。

(4)网络化工作 SPESP还为建立欧洲范围内的空间规划研究网络和未来欧盟空间规划观察网(ESPON)进行试验。

有13个国家的200余名专家参与,通过最大的拓展电子媒介的使用,如在线论坛、交互式网络编辑和电话会议等,提高合作过程的效率。