2.扶持都市圈外部的动态增长极
1.保证公共服务的供给质量 为了确保所有农村地区以及受人口减少和老龄化 影响的地区都能够享受到医疗、教育以及公共交通领 域的基础服务，德国从两方面着手努力： 第一，设立可操作性和可持续性标准修正区域发 展战略和规划。综合考虑各种条件的变化，使公共服务
除了都市圈，德国空间规划也非常重视都市圈外 的提供能够适合个别区域的需求和特殊情况。
1.平衡土地利用需求竞争— ——发挥州规划和区 域规划的引导作用
德国联邦州和区域层面的空间规划中非常重视长 期保障生态功能、有效利用资源和平衡土地利用需求。 在充分考虑社区的整体性以及居住区、开敞空间和基 础设施发展的各种上位规划要求基础上，联邦州和区 域层面的空间规划主要制定土地节约利用的政策，起 引导作用。
2.保护开敞空间和自然资源— ——创建开敞空间 网、减少土地利用
为了保护以农业、林地和水域以及多种自然景观 为特点的开敞空间，且提高其特殊功能，德国空间规划 理念要求创建一个跨区域的开敞空间网。为了保障这 一网络的正常运行，要保证规划的安全性，包括跨区域
（三）理念三：保护资源、塑造文化景观
这一理念旨在加强德国空间规划的能力，加强空 间规划在跨区域和上级区域的各种相关规划中的坚定 性，从而平衡协调不同的土地利用要求、发展前景以及 区域保护利益。这一理念包含 3 个方面的内容：
的理论视角。
的背景下，通过具有前瞻性的空间资源管理手段，保证
二、德国空间规划面临的新形势和 新要求
多样化的空间功能，保障各地区的社会经济及其生态 功能的协调发展，是德国空间规划所面临的一项重要 任务。
（1）经济全球化。经济全球化的不断发展虽然为德
基于上述形势变化，德国第三十三次空间规划部
国社会经济发展提供了机遇，但是由于地区之间合作 长常务会议在德国空间发展理念和战略上达成一致，
3.开展不同层面的公共服务合作与对话 为了解决不同层面的空间规划问题，德国采取了
到 2050 年的人口发展预测 减少 稳定 增加
提高现有中心区的迁移能力 并确保服务质量
有风险的高级中心 有风险的次级中心
提高基础设施较差地区的可达性
2005 年的中心区 高级中心 次级中心 具有高级功能的城市网络 领国具有高级功能的城市
对德国各级政府的管理模式创新提出了挑战。这是德
一、引言
国制定空间发展方针所必须考虑和立足的社会经济背
景。
空间规划及其理论方法，对许多发展中国家来说
（2）欧盟一体化。欧洲联盟不断加强，欧盟国家之
还是新课题，但在欧洲国家已有多年的探索与实践，积 间的合作越来越密切。1999 年制定了 《欧洲空间发展
累了很多比较成熟的经验。德国在这方面尤其具有代 远景》，为欧盟空间发展提供指导方针。2004 年在鹿特
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不能完全发挥。德国空间规划划分了 4 个类型区作为
塑造文化景观的基础：①城市地区，如历史城镇和城市
中心区、城市景观、中间过程或者变迁景观；②半城市
地区，如网状、密集区以及城市区和景观区的混合区；
③农村地区，如农业和能源生产区或者牧场以及荒原；
④交叉汇合区，像沿海地区、河流汇集区以及林地或者
地区的城镇、城市、知识密集互连区之间的合作。 3.提高农村地区以及老工业区的内在发展水平
地区的公共和私人基础设施提供方面的区域调整过 程，有利于保障在不同类型区域所提供服务的质量。在
在德国，相当数量的农村地区和老工业区的经济 结构脆弱的农村地区保障最小值的公共服务，在都市
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作为发展核心和定位点，可进一步挖掘可更新资源、观 光业以及能源方面的潜力。
德国空间规划的法定目标和原则相辅相成，既将德国
视为一个整体，同时也充分考虑了各个地区的不同、特
定的条件和需求。三大理念的制定，其宗旨是为了实现 以下 3 个目标：提高德国发展潜力以及欧洲城市和地 区间的竞争力；顺应城市和地区的人口变化，提供基础 设施和公共服务方面的支持；改善居住区环境，保护开 敞空间以及发展文化景观。
这一理念是指保证所有社会群体都能享受到基础
小的都市辐射区。都市圈是德国经济、社会和文化发展 的公共利益服务和设施。为了实现这一目标，德国空间
的动力，并为德国核心经济区在欧洲竞争中的自我定 规划从以下几个方面进行了加强：
位提供了一个特殊的机会。为了进一步强化都市圈在 德国空间发展的重要作用，德国制定了 4 个方面的都 市圈空间发展任务：①拓展德国欧洲都市圈概念和功 能；②提升德国都市圈在欧洲和世界的影响力；③加强 都市圈与其他地区的合作；④升级交通运输基础设施。
施的空间规划指导方针。
的就业机会，同时工业的产业结构老化陈旧。对此，“增
三、德国空间规划的三大理念
长与创新”理念认为这些地区的空间发展方针任务是 提高区域内在的发展，开拓发展前景，阻止地区经济衰 退，保持稳定发展。例如，围绕小型或者中型城镇，将其
“增长与创新、保障公共服务以及保护资源、塑造 文化景观”是德国空间发展的三大理念。这三大理念与
规划的安全性。人口稠密地区的开敞空间保护要并入 开敞空间网络并且进行强化稳固。在一些地区，开敞空 间要通过联邦州层面的空间规划和区域规划进行恢 复，以形成连续的绿色连接通道。
减少土地利用是德国空间可持续发展的另一个重 要元素。在郊区以及较大的居住区和交通廊道周围，通 过完善开敞空间和居住区政策以及进一步限制居住和 交通用途的土地利用，存留的开敞空间将得到保护。减 少土地占用是德国空间规划的一项复杂管理任务，这 一任务需要在区域网络合作框架下运用综合手段来完 成，并通过一些“软”管理和“硬”规定来解决土地利用 冲突。例如，补贴、税收、收费以及基金方案要根据它们 对降低土地占用的情况进行审核；进行居民区的内部 发展而不是直接扩展居民区等。
1.提升德国都市圈 德国有 11 个大都市圈（图 1），其特点是以一个或

图 1 德国都市圈示意图 （图片来源：Concepts and Strategies for Spatial Development in Germany）
（二）理念二：保障公共服务与保护资源
多个城市为核心，同时也形成一个与其相连的或大或
会和发展对空间的需要与国土空间的生态功能相协 析为基础，为综合性的欧洲空间发展政策提供完整的
调，并达到长久的、大范围内平衡空间发展秩序，从而 建议。显然，共同的欧洲空间发展政策也对德国空间发
保证空间的可持续发展”[1]。但是，近些年来在新的国际 展方针提出了新的要求。
国内环境背景下，德国空间规划面临着修正和创新的
以区域规划为例，由于区域规划连接着联邦州层 面的空间规划和地方行政区层面的发展规划，能够推 动城市网络的建立、支持地方行政区间的合作以及参 与提高区域竞争力的区域发展战略，所以，通过区域规 划引导土地利用，能进一步促进区域发展而推动区域 概念的发展以及保护生活支持系统，这也成为区域规 划的中心任务。
很多手段和方法。比如开展德国公共服务的跨区对话，
图 2 德国中心区等级及其公共服务水平调整示意图
其要求包括：加强不同部门和地方当局之间的资源开 （图片来源：Concepts and Strategies for Spatial Development in Germany）
发利用；加强空间部门规划者的合作；为部门规划者合 作制定空间区域统筹战略；在行政管理决策过程中考 虑人口发展趋势；包括试验中的专项管制的条款；为基 础设施基金提供更多的弹性；空间规划调控条款的实 施前后一致；加强地方当局的合作并由此获益；利用 “空间规划合同契约”手段；交流国际经验等。
部的动态增长城市和地区。为了促进这些地区对经济
第二，根据中心区等级系统进行公共服务功能的
的全面增长和竞争做出持续的贡献，德国空间发展战 略对此提出了两个目标：第一，给予都市辐射区外部增
分配（图 2）。德国区域发展的优先权依据“中心区等级 系统”来界定，即高级中心、次级中心、低级中心 / 次级
长极重点支持；第二，强调都市圈与在城市腹地和外围 服务中心。据此来阐明在增长地区、停止地区以及缩减
交流的加快，也导致政府行政、财政手段控制力弱化， 采纳了“德国空间发展的理念与战略”方案，并作为联
收稿日期：2011- 6- 20 第一作者简介：谢敏（1981-），女，硕士研究生，主要从事国土资源信息化研究工作。
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邦政府和联邦各州在空间规划和发展政策上的指导方 发展程度低于全国的平均水平。这些地区通常处于都 针，于 2006 年 6 月 30 日开始实施，取代了 1992 年实 市的外围区域，除农业和林业之外，其他行业没有充分
（3）人口变化。德国人口数量下降，人口老龄化加
巨大压力。2006 年 6 月 30 日德国通过并采纳了“德国 剧，人口变化地区差异大。人口变化随之带来的基础设
空间发展的理念与战略”方案，成为德国空间规划的最 施建设、公共服务等社会经济影响必然会在空间产生
新指导方针[2]。这一方案提出的三大理念— ——增长与创 映射，带给各层次空间规划多重挑战。
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区则提供更优良的公共服务。
2.加强沟通，提高公众的知情权和理解力
由于各地区公共服务面临调整 （一些地区公共服
务增加，一些地区则减少），当地的公众必然受到影响， 德国空间规划要求通知受影响的公众。通知的内容包 括：哪些中心区的公众利益服务将被取代；哪些中心区 将提供什么样的哪些公共利益服务以及为什么选择这 些特殊中心区；为什么所提供的公众利益服务在不同 地区全有所变化等。
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国土规划
德国空间规划理念解析
谢 敏 张丽君
（国土资源部信息中心，北京 100812）
摘 要：本文通过研究“德国空间发展的理念与战略”方案，详细介绍了德国空间规划的三大理念： 增长与创新、保障公共服务以及保护资源、塑造文化景观，对其特点进行了概括总结，并得出了对我国相 关规划的有益启示。