清末官制改革与各省提法使的问题和策略清末法制改革是宪政改革的一部分，提法使的设置是官制改革的一部分，二者有机联系，不可分离。

所以，必须把提法使的设置放在官制改革的背景下，与其共同考量，方可深化对这一过程的认识和理解，才能够得出较为接近历史真实的结论。

反之，以提法使的设置为视角，能够反观、具体化和深化对清末官制改革的认识，二者相辅而存、互为视角。

清末官制改革可谓一波三折，提法使的最终出笼更是饱经艰难。

要不要官制改革？怎样改？要不要设提法使？怎样设？成为争论不休，难以定夺的一个论题。

清廷决心已定，百官却屡屡发难；朝野难达一致，舆论推波助澜，构成了当时的基本政治生态。

提法使的设置过程不仅是一场法制改革的过程，更是一种官场博弈。

正是基于此，清廷在法制改革问题上表现为，既想学习、效法西方，走司法独立之路，又想借法制改革之机加强中央集权的矛盾心态。

在这一心态指引下造成的道路选择和方案设计上的摇摆不定，使本来就已经陷入困境的改革更加曲折和艰难。

提法使的设立过程是其集中表现。

通过对提法使设立过程的考察，能够深刻揭示清末法制改革的内在困境，并通过这一困境透视改革的最终结局。

一清廷决心的表达与各方的回应晚近西人侵华之后，清帝国的一败再败不断促使国人反思与觉醒，加之当时的精英不断研究和鼓吹西方的政治制度，历经半个多世纪之后，清廷最高决策层最终认识到，必须进行改革，才能走上富国强兵之路，并最终下定了宪政改革的决心。

光绪三十二年（1906年）五月二十八日，清廷颁布《立宪应如何预备施行准各条举以闻谕》①，向全国征求意见，具有里程碑的意义，标志着清末宪政改革的正式开始。

光绪三十二年（1906年）七月十四日，清廷颁布上谕，任命载泽、世续、那桐、荣庆、载振、李俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、陆润庠、寿耆、袁世凯共同编纂新官制；端方、张之洞、升允、锡良、周馥、岑春煊选派司道大员来京随同参议。

并酌派庆亲王奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨总司核定。

②人员安排阵容的豪华程度，暗示了清廷对此尤为重视。

光绪三十二年（1906年）七月二十三日内阁奉上谕：“……我朝……非广求智识，更定法制，上无以成祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望……时处今日，唯有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。

但目前……若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。

故廓清积弊，明定责成，必从官制入手。

”③这道上谕论证了清末宪政改革的合法性与正当性。

清廷的上谕以实际行动表达和宣示了改革的决心，也标志着清末宪政改革的正式启动，走出了犹豫不决的阶段。

《立宪应如何预备施行准各条举以闻谕》赋予了举国几乎所有的官员条陈议政的权力，大小官员都可以发表自己的看法。

清廷试图通过扩大言路的方式使决策更为正确与科学，表明了清廷改革的诚意。

但是，清廷“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”的矛盾基调，成为以后法制改革过程中思想混乱的肇始原因，也给后来的争论和曲折埋下了伏笔。

造成了后来的司法独立还是集权中央矛盾选择的滥觞。

清廷的上谕很快得到了官员们的回应，按照这个上谕，各方迅速派员进京参议。

④而且对于这一问题的讨论迅速在朝野展开，这一措施本意是扩大议政的范围，在更大的范围内展开讨论，使得问题更加明白和清晰，也更有利于推动宪政改革的进一步展开。

始料未及的是，征求意见的上谕颁布之后，讨论却走上了另外一条道路。

不是讨论怎样的改革路径才是最好的选择，而是对宪政要不要实行，尤其是官制改革要不要改，展开了激烈的讨论。

而在此过程中或观点真正有别，或带有利益的考量等诸多原因，致使各方观点很不一致，很多奏折超出了清廷所要讨论的“怎样改”的范畴，重新回到要不要改的讨论。

有的官员公然提出新官制不如旧官制，中国不能进行官制改革，只需解决用人问题。

⑤在清廷对于改革决心已定的背景下，官员们对要不要改、缓改还是马上改的争论，显然违背了清廷颁布上谕的初衷，也使对于改革的争论复杂化，为了改变这种局面，让讨论重新回到怎样改的话题上来，真正为清廷的改革提出一些比较好的建议，清廷于光绪三十二年（1906年）九月二十三日颁布《整顿都察院慎选言官著军机大臣等妥议谕》，力图在御史群体中找到化解舆论导向的突破口。

御史本身就是言官，直陈时弊，救时之偏，是其职责所在，御史在言论导向中的作用尤为巨大。

清廷试图通过其控制的言官选拔机制，改变人员的任用，把一些反对官制改革的言官清除出去，减少改革的阻力，而多一些合理化的建议⑥。

清廷的这一谕旨却遭到了编修刘廷琛、御史王步瀛的批评，时任浙江道监察御史的王步瀛于光绪三十二年（1906年）十月十四日上《御史王步瀛奏请免裁都察院员缺折》，甚至认为科道不但不宜减，反而宜增。

⑦光绪三十二年（1906年）十一月二十七日奕劻等又上奏折，重申原来的看法，并制定了较为详细的官制方案。

⑧这实际上是对官制改革意见的最终敲定，同时也试图通过这种方式再次表达坚持改革的态度和决心。

但是，依然遭到了河南道监察御史黄昌年的反对，黄氏在光绪三十二年（1906年）十二月初十日上奏《御史黄昌年条陈维持政本筹划言路两端折》，反对奕劻等制定的办法。

⑨清廷本想通过广开言路的方式，获得更多的意见和建议，从而使宪政改革走上一条科学决策、合理选择的道路，不致使改革走上歧路。

然而，历史事实的发展超出了制度设计者的想象。

事实并没朝向制度设计者设计的方向发展，而是走向了另外一条道路。

重新陷入了要不要改革的讨论。

种瓜得豆的现象说明，在清廷式微和其矛盾心态的指引下，中国的法制改革必然经历曲折与艰难。

二议设提法使的启动光绪三十二年（1906年）九月二十日，清廷下懿旨，刑部改为法部，专任司法。

⑩提法使之设随之被提上了议事日程。

在京内官制颁布和施行一年后，光绪三十三年（1907年）五月二十七日，总司核定官制大臣奕劻、孙家鼐联衔上奏续订各直省官制情形折。

在这次制定的改革官制办法中，按察使改为提法使第一次被正式提出，并提出首先在东三省进行试点改革。

提法使职能被定为专管司法上之行政，监督各级审判，并被确定为外省审判、检察的中枢地位(11。

奏折认为设立提法使的原因之一，在于有人担忧各省设立审判厅之后，为保证审判独立而赋予法官独立的审判职能会出现漏洞，法官会枉法以行其私，提法使可以起到一种有效的监督作用。

在直省设置提法使同时也是为了与法部相对应。

奕劻、孙家鼐不仅提出并论证了设置提法使及在东三省试点的理由，而且还制定了更为详细的，具有可操作性的清单。

与以往重行政权不同的是，这份清单在督抚权限方面作了一些限制性规定，且不再掌有司法权和对司法机构的监督权。

通过对督抚权限的限制，使各省督抚的司法权让位于新设的提法使，反映了清廷试图以此使督抚的司法权被剥离出去，使新设的提法使真正做到有职有权，从而为清廷的法制改革在各省走向深入开辟道路的深刻意涵。

清单规定，除东三省外，各省均设提法使，然而又规定：“各省设提法使一员（秩正三品，即以原设提刑按察使改设）。

受本管督抚节制，管理该省司法上之行政事务，监督各审判厅，并调度检察事务。

”(12在这儿规定提法使受本管督抚节制也是有其源头的，在制定地方官制之前，清廷的上谕已经明确指示，各直省官制的改革要与督抚会商。

(13官制的制定是与督抚会商的结果，不可避免的会体现督抚的意志。

此外，清单还规定了提法使要设立自己的属官：“各省提法使应设属员，即以原设按察使所属经历、知事、照磨、司狱等官，由法部拟定执掌，酌量改设。

按察使未改省份，暂仍旧制。

”(14奕、孙二人的奏折很快得到了清廷的回复，就在他们联衔上《总司核定官制大臣奕劻等奏续订各直省官制情形折附清单》的当日，即光绪三十三年（1907年）五月二十七日，清廷颁布了《各直省官制先由东三省开办俟有成效逐渐推广谕》，批准了奕劻等提的各省按察使改为提法使的方案。

该上谕重申了在官制改革过程中，“如实有与各省情形不同者，准由该督抚酌量变通”。

同意了东三省首先试办，直隶、江苏两省择地先为试办，俟有成效，逐渐推广。

“其余各省，均由督抚体察情形，分年分地请旨办理”，对督抚作了一定程度的妥协。

(15清末新政时期是一个转型期，一切均处于过渡和变动之中，或然性和不确定性是其基本特征。

所以给督抚灵活变通的权力，可能也是清廷为了实现改革的最优化而做的应对。

但是决不能排除另外一种可能，即当时清廷已经开始式微，不足以镇慑督抚，给其改革官制自主的权力是出于一种无奈。

反映了清廷中央在与督抚的博弈中已经处于下风的地位。

这一事实，给司法独立的实现造成了隐患，给以后督抚与提法使的权力争夺埋下了伏笔。

尽管提法使设置的状况不能尽如人意，但毕竟从此之后，各省纷纷开始了设立提法使的具体工作。

在中央枢府议设各省提法使的当月，江苏开始编改提法使官制(16。

宣统二年（1910年）三月，王大臣召开会议，认为“非改良官制无以兴办庶政，非直接管理更无以通达隐情”，提出外官制应改为由各部直接管理的方式，审判厅官直接隶属于提法使，提法使直接隶属于法部(17。

清廷下诏，从宣统二年（1910年）七月二十一日开始，全国按察使全部改为提法使(18。

三在争论中缓慢前行尽管各方对官制改革的意见并不一致，由于最高决策层的决心已定，对一些阻碍改革的争议采取断然措施，如对御史徐定超的质疑果断指出，“该御史奏陈各条均系法院编制法及提法使官制以内之事，现在法院编制法及提法使官制业经臣馆先后奏奉钦定颁行”，严令禁止毋庸再议(19。

改革的步伐依然在这种争议中艰难前进。

清廷决策层为了推动官制改革，也不断发出命令，要求加快讨论的速度(20。

在一定程度上也为推动提法使的设置发挥了一定的作用。

但是，尽管清廷希望这一过程得到加速，而实际上很难做到，因为外官制改革毕竟是一场各方博弈的过程。

因为涉及到自身利益，所以，从一开始各省官员就力图参与进来，并试图通过自身的努力影响外官制改革。

外官制的制定经历了一个由排斥外省的参与，到允许各省参与的过程(21。

开始之初，清廷希望把代表地方利益的官员排斥在外官制改革之外，主要是为了避免各督抚意见分歧(22，致启争执，阻碍官制改革的进程。

但令清廷始料未及的是各省总督与巡抚先入为主、先发制人，在宪政馆制定的外官制定稿之前，各自条拟了新外官制，并致电清廷中央，由枢府代奏，交宪政馆知道，各自发表了自己的看法(23。

清廷最终采取了各督抚保送道府来京会同妥议的办法作为妥协(24。

由于提法使的设置涉及多方利益与权限划分，不仅征求各省的意见，中央枢臣也多次召开会议，研究提法使与提学司、交涉司、巡警道、劝业道、度支司、军政司之间的权限划分(25。

各省督抚的积极参与，进一步刺激和强化了清廷中央对外官制改革的重视程度。

为此，监国摄政王载沣特意交谕枢臣，新外官制比内官制更为重要，“办理稍不完善，辄多窒碍，须将中央与地方应有之责任及权限，详慎核定，悉臻妥洽”，令徐世昌参酌(26，进一步把各省督抚的参与权合法化，也是对各省督抚的进一步妥协。