第２８卷 第３期长 春 大 学 学 报Ｖｏｌ.２８ Ｎｏ.３ ２０１８年３月ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＣＨＡＮＧＣＨＵＮＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹＭａｒ.２０１８
收稿日期:２０１７－１１－２９基金项目:国家社会科学基金项目(１３ＢＳＨ０８２)作者简介:乌晓琳(１９９２－)ꎬ女ꎬ内蒙古通辽人ꎬ博士研究生ꎬ主要从事社会保障研究ꎻ刘杰(１９６８－)ꎬ女ꎬ山东德州人ꎬ教授ꎬ主要从事经济社会学、福利社会学、社会治理及其相关政策研究ꎮ
我国城市街区空间治理模式研究乌晓琳ꎬ刘 杰(东北财经大学公共管理学院ꎬ辽宁大连１１６０２１)
摘 要:街区制的推行将影响我国城市地域结构划分ꎬ也将影响城市社会结构及其社会关系ꎮ系统分析城市街区治理理念、代表性理论及其典型模式对政府制定相应的街区制度、形成具体的制度安排具有重要的实践应用价值ꎮ同时ꎬ也能帮助人们从整体上理解并把握我国街区制的发展进程及其发展趋势ꎮ本文以社会治理为基本理论视角ꎬ深入分析了我国街区制的实施现状、问题及其成因ꎬ在借鉴发达国家典型街区空间治理模式经验的基础上ꎬ提出了完善我国街区制的治理政策ꎮ关键词:街区ꎻ街区制ꎻ治理ꎻ社会治理中图分类号:Ｃ９１６.２ 文献标志码:Ａ 文章编号:１００９－３９０７(２０１８)０３－００１２－０５
１ 街区概念的界定与街区制的起源１.１ 街区概念的界定“街区”的概念是“社区”理念的延续ꎮ社会学
中的“社区”理念源自西方ꎮ１８８１年ꎬ德国社会学家Ｆ滕尼斯使用ｇｅｍｅｉｎｓｃｈａｆｔ表示社区ꎬ指一种“原始的或者天然状态的人的意志的完善的统一体”[１]ꎮ也指一种由“具有共同习俗和价值观念的同质人口组成的关系密切、守望相助、富有人情味的社会共同体”[２]ꎮ国外学者将街区的概念从“功能单元”与“空间和社会单元”进行区分ꎮ工业区、商业文化区或居住区的街区ꎬ既体现了城市发展过程ꎬ又是资本生产的必要组成部分ꎬ可视其为功能单元ꎮ除此以外ꎬ若街区蕴含了包括位置、形态、主导功能及城市居民等更为复杂的内容ꎬ则视其为“空间和社会单元”ꎮ国内学者大多认同街区为一种城市空间概念ꎬ具有结构组织与实体营造的属性、功能与构成要素ꎮ１.２ 街区制的起源斯坦因与莱茵托共同提出的拉德恩伯大街区是最早提出具体规划的街区制居住区[３]ꎮ街区制的理念则形成于霍华德于１８９８年的代表作«明天»中所提出的“花园城市理论”ꎮ自此ꎬ街区制的城市街区空间模式开始在欧美传播并发展起来ꎬ于８０年代左右引入我国ꎮ２ 我国城市街区空间治理的相关政策我国推行街区制的理念ꎬ与近年来的社会治理观念紧密相关ꎮ２０世纪９０年代兴起的治理理论ꎬ最初就是用于解决城市环境问题的ꎬ并逐步应用于政府层面ꎮ中国语境下的“治理”ꎬ是空间组织采用协调、交流、合作等方式ꎬ建立街区空间权力秩序的过程ꎮ就街区空间而言ꎬ从社会发展变化和历史变迁角度ꎬ空间治理是借助居民自治组织、社会组织、政府组织等多种网络体系ꎬ解决城市街区空间问题、推动街区发展、提高公共服务水平的过程ꎮ街区治理ꎬ特别是历史街区的治理ꎬ不仅受到学者们的广泛关注ꎬ也成为政府工作部署的重点ꎮ我国对城市街区治理的最初探索是«城市街道办事处组织条例»与«城市居委会组织条例»的制定ꎮ其后ꎬ«国务院批转国家建委等部门关于保护我国历史文化名城的请示的通知»(国发〔１９８２〕２６号)中首次提到“对集中反映历史文化的老城区要严加保护”ꎮ１９９４年ꎬ国务院提出的“历史文化名城的重点
区域还要做出控制性详细规划”是历史街区保护的重大突破ꎮ我国城市街区治理层面的保护规划深入到历史街区及其周围环境的规划设计之中的标志是«历史文化名城保护规划编制要求»(建规字〔１９９４〕５３３号)的发布ꎮ随后ꎬ«关于印发‹国家历史文化名城保护专项资金管理办法›的通知»(财预字〔１９９８〕２８４号)和«中华人民共和国文物保护法»(２００２)等法规的颁布ꎬ表明中国文化遗产的保护工作重点从名城保护转向历史街区保护ꎮ«城市紫线管理办法»(中华人民共和国建设部令第１１９号)明确规定了城市紫线范围内的活动、建设项目应该采取的程序ꎮ«历史文化街区划定和历史建筑确定工作方案»(建办规函〔２０１６〕６８１号)预计２０２０年全面完成历史文化街区划定和历史建筑确定工作ꎮ至此ꎬ历史文化街区的保护和治理工作开始真正有法可依ꎮ３ 目前我国城市街区制治理的主要问题及原因３.１ 我国街区制治理现状多年来ꎬ我国城市空间治理模式以社区制为主ꎮ目前ꎬ我国典型社区制城市空间治理模式有上海模式、沈阳模式和武汉汉江模式ꎮ上海模式将社区定位于街道范围ꎬ构建“两级政府、三级管理”的治理模式ꎬ旨在构筑社区管理领导系统(由街道办事处和城区管理委员会组成)、社区管理执行系统(由市政管理委员会、社区发展委员会、社区治安综合管理委员会和财政经济委员会组成)和社区管理支持系统(由辖区内企事业单位、社会团体、人民群众和自治性组织组成)相结合的街道ꎻ沈阳模式将“社区定位于街道与居委会辖区之间ꎬ并设立由社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区管理委员会３个社区自治的主体组织”[４]ꎻ学习和借鉴沈阳模式的设立ꎬ武汉汉江构建了由社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会组成的社区自治组织ꎬ显示了其主动转变政府职能及培育社区自治的核心特征ꎮ在我国城市化进程中ꎬ封闭社区的建设在逐渐导致一些城市病症ꎬ我国提出街区制这种新型城市空间治理模式ꎬ其目的是解决此类社会问题ꎮ昆明市建立“街区＋商业”“通行＋景观”“道路微循环＋市政”的开放式街区ꎮ如滨江俊园、经典双城、俊发商业大道等开放社区不仅分流周边车流量ꎬ也促进了临街商铺的发展ꎻ世纪城内的如意环路和如意公园内的道路成为该区域东西向的通行主干道ꎬ为日益紧张的南市区交通疏解提供了帮助ꎻ同样ꎬ作为建筑内部通道社会公共通行的代表ꎬ昆明呈贡新区市级行政中心全开放式道路的理念ꎬ为政府机关的开放提供了借鉴ꎮ大连市拆除民兴花园等封闭小区的围墙以建立组团式封闭小区ꎻ上海市建立多层次空间叠加的开放式社区ꎻ成都市建立“小街区式”的开放社区ꎬ以缓解道路拥堵ꎮ上述城市均为积极推行街区制城市空间治理模式的典范ꎮ为应对房价暴涨问题ꎬ中山市以超前理念建设与街区制相似、实用性强的解困房ꎻ为提升通道活力ꎬ北京市实施街区制公租房项目ꎻ四川设立示范片区作为街区制试点ꎬ其中宜宾市的莱茵社区可谓街区制试行的典型成功案例ꎻ为增加公众幸福感ꎬ吉林市推行新旧社区街区制治理ꎬ通过凸显城市的文化底蕴和历史厚重感改善公众居住环境ꎮ３.２ 我国街区制实践的主要问题及原因
３.２.１ 街区规模问题及原因
与国外相比ꎬ我国城市现有街区普遍偏大ꎮ单位大院式社区被院墙围合ꎬ社区内道路仅供内部居民使用ꎬ少对外开放ꎬ故路网密度较低ꎬ街区的尺度较大ꎮ封闭式社区与单位大院街区尺度相近ꎬ但因开发强度高ꎬ建筑布局稀疏ꎬ使其路网密度低于单位大院式社区ꎮ街区制的推行使得单位大院和封闭社区逐渐打开四周围墙ꎬ开放内部道路供居民通行ꎮ封闭社区的开放与否目前没有明确的条文规定ꎬ强制开放社区的指标设定也尚未出台ꎬ这对封闭社区和单位大院的街区制改革产生了一定的影响ꎮ３.２.２ 人身和财产安全问题及原因
封闭社区是现阶段我国城市居住空间布局的基本单位之一ꎬ其特点主要为出入的限制性ꎬ即私有化的公共空间ꎮ封闭社区均有物业管理ꎬ越是高档社区ꎬ管理越严格ꎬ陌生群体越难以进入ꎮ街区制的试行使得来往穿行车辆增多、陌生群体涌入ꎬ增大了社区居民的人身安全隐患与财产安全隐患ꎮ在街区制治理的探索过程中ꎬ一些城市社区(如成都的芙蓉古城小区ꎬ广州的保利花园、星河湾小区、汇景新城等)遭遇小区犯罪率飙升、社区内外矛盾升级等问题ꎬ故不得不暂停街区改造计划ꎮ此外ꎬ打开的社区因私密性降低、环境噪音增多ꎬ导致社区居民生活品质下降ꎮ３.２.３ 产权和利益问题及原因
我国住宅模式普遍为封闭式管理ꎬ缺乏对街区
３１第３期乌晓琳ꎬ等:我国城市街区空间治理模式研究制的配套立法ꎮ多数人购买房产首先考虑到小区环境是否清幽、安全、卫生ꎬ但社区的开放使得社区居民未享受到与高价购买的房屋所对应的环境与物业管理ꎮ因此ꎬ街区制的推广使得道路公开化与业主间的矛盾升级ꎮ«物权法»第十七条规定ꎬ“业主对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权力”ꎮ小区内道路、绿化设计、小区物业的品质管理、小区内健身设施等系列配套服务ꎬ在业主购房时以公摊面积等形式蕴含在价格中ꎮ开放社区势必会侵犯业主的共有权ꎬ而对于此类情况的处理方式ꎬ我国现阶段未有与之匹配的法律规定ꎮ对部分已经建成的社区而言ꎬ对外开放在带来额外管理负担的同时ꎬ也牺牲了业主的私权ꎮ同样ꎬ对于如何处理此类情况ꎬ我国现阶段依然没有相匹配的法律条文ꎮ上述情况的产生均由于目前没有与街区制相配套的法律ꎬ这给街区制改革带来了一定的障碍ꎮ此外ꎬ目前我国房地产价格区域化明显ꎬ封闭社区的街区制改造和新建住宅街区制均将影响房地产价格ꎮ现阶段ꎬ封闭社区居住空间的舒适性与安全性ꎬ使得其房价远高于开放式街区ꎮ街区制的推广会不会进一步提升封闭社区的价格?市场供需情况会不会因此改变?街区制的推广会不会降低街区房价?这些问题在街区制的推广阶段均需仔细考量ꎮ３.２.４ 基层治理成本增加问题及原因治理不是为了控制ꎬ而是为了协调和合作ꎮ俞可平认为ꎬ在我国社会治理的互动结构中ꎬ政府并不是唯一的权力中心ꎬ社会组织可通过得到公众认同成为权力中心[５]ꎮ政府在不同制度关系中的引导、控制与规范ꎬ使公共利益最大化ꎬ从而达到治理的最终目的———善治ꎮ以政府为引导的社会治理ꎬ注重自上而下的行政命令ꎬ传递的是一种权威ꎮ街区制的推广使得我国城市空间治理模式发生了根本性改变ꎬ也突破了传统的治理理念ꎬ在宏观与微观之间、非正式与制度化之间、国家与个人之间产生合作与冲突ꎮ同时ꎬ因街区制的推行存在政治、经济、文化、社会等多重场域因素叠加的影响ꎬ故管辖区域的交叉叠加和扁平化的治理结构是现阶段我国城市街区空间模式治理和改革的趋势与走向ꎮ由于社会环境的多样性和复杂性ꎬ组织内部每个决策过程都需要体系中的各个部分给予配合ꎬ更需要与其他决策体系相互合作和影响ꎮ然而ꎬ因过度依赖政府资金的投入和带动ꎬ社会组织内部资源的持续性紧张和结构不平衡现象严重ꎬ组织在依赖政府和外界力量缓解自身生存压力的情况下ꎬ内生了组织空间的内部紧张ꎮ现有封闭社区的街区制改革ꎬ使得原有物业部门不再管理社区的开放部分ꎬ而这部分的管理权将归还政府ꎮ在对社区居民做出相应补偿的前提下ꎬ基层政府的治理任务加大ꎬ公共设施维护的费用将增多ꎬ从而使基层政府财政负担增大ꎮ这些负担会不会最终转嫁到纳税人身上ꎬ目前尚未有相关定论ꎮ３.２.５ 社会稳定问题及原因
街区制的推行将影响我国的中上阶层群体ꎬ此类群体数量庞大ꎬ掌握着巨大的社会资源ꎮ街区制的强制推行会导致政府与上述群体的正面冲突ꎬ这种社会矛盾所带来的影响需耗费巨大代价才可平复ꎮ故街区制的推行不能靠行政的强制执行ꎬ还需进行综合治理的考虑ꎬ运用善治理念平衡社会稳定和封闭社区街区制改革二者之间的关系ꎮ４ 美国城市街区空间治理经验及启示