中共天津市委党校学报 2007年第2期
收稿日期:2006-10-02
作者简介:常修泽(1945-),男,山东惠民人,国家发展和改革委员会宏观经济研究院教授,博士生导师;北京 100089中国现阶段基本公共服务均等化研究
常修泽
摘 要:基本公共服务均等化的内涵应包括全体公民享有的基本公共服务的机会和原则应该均等
以及结果应该大体相等,社会在提供大体均等的基本公共服务成果的过程中尊重某些社会成员的自由选择权。实行基本公共服务均等化是从横向上体现/以人为本0和弥补市场公共品/供给失灵0重要的制度安排,也是缓和当今社会矛盾的现实需要和当代世界文明国家社会政策的一个趋势。应本着横向上范围要适中、纵向上标准要适度的/第三方0主张,在提供就业服务和基本社会保障等/基本民生性服务0,义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等/公共事业性服务0,公益性基础设施和生态环境保护等/公益基础性服务0,生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等/公共安全性服务0方面逐步实现均等化,并需要有公共财政制度、收入分配制度、城乡协调发展制度、公共服务型政府制度做保障。关键词:基本公共服务;均等化;体制保障中图分类号:F06216 文献标识码:A 文章编号:1008-410X(2007)02-0066-06
2005年,笔者在当年完成的研究报告5人的三层含义与基本公共服务平等化6[1]中,曾对中国
现阶段基本公共服务平等化问题进行了初步探讨。如果说,当时的研究还偏于理论层面的话,那
么,以中共十六届六中全会为标志,对包括这一问题在内的整个和谐社会的研究已从意识形态层面
上升到制度层面。其中,和谐社会创建中的制度安排,一个很重要的内容就是要逐步形成惠及全民
的公共服务体系,而这样一个带有普世性的公共服务体系的基础,则要从中国现阶段的国情出发,
逐步实现基本公共服务均等化。此命题仍有些基本问题需进一步厘清:/基本公共服务均等化0的
内涵到底是什么?在中国现阶段为什么必须实行这样一种基础性的制度安排?尤其是,在实践中
实行基本公共服务均等化应包括哪些基本内容?我们的社会应如何为此提供相应的体制保障?在
此,我就上述几个问题进一步阐述自己的研究成果和看法。
一、基本公共服务均等化的内涵及其实行的必然性
对于基本公共服务均等化的内涵,我是从以下三方面把握的。
第一,全体公民享有的基本公共服务的机会和原则应该均等。在13亿中国大陆人口中,尽管
每个人的天赋能力不同,所占有的资源也不尽相同,但在享受基本公共服务的机会和原则方面应该
是均等的。现在存在的最大问题是机会不均等,不是实行同一个原则。例如,目前进入到城市工作
的农民工约有1.26亿人(若包括他们的家属约两亿左右),这是一个相当庞大的人群,怎么让这一、
两亿同胞有同等的机会?中国长期以来形成的二元经济社会结构,在城乡之间划开很深的鸿沟。
改革开放以来,一些人通过自己的努力,着力改变不公平的命运,但是从社会角度,如何逐步给阻隔
在鸿沟两旁的民众提供均等的机会,应作为第一条。
第二,全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等。这里的/大体相等0不是绝对平均主66义,天下也不可能绝对平均。但既然提出/均等化0问题,那么在最后的结果上应该大体均等或者说
相对均等。当然,这里讲的不是所有公共服务,而只能是指/基本公共服务0。
第三,社会在提供大体均等的基本公共服务成果的过程中,尊重某些社会成员的自由选择权。
既然要给老百姓大体均等的基本公共服务,就要研究下一步如何具体操盘,但目前的情况非常复
杂,社会成员的需求千差万别,某些社会成员可能不愿享受社会为之提供的公共服务。比如义务教
育均等化,有的家庭可能不希望孩子到公立的九年义务教育学校,而是希望到私立学校去,这是完
全可以的,应该尊重这些社会成员的选择权。必须认识到,尊重人民的自由选择权,与尊重人民享
有基本公共服务均等化的权利并不矛盾。撇开此类/超值服务0不谈,即使在/基本服务0的框架内,
也应该想方设法让老百姓有自由选择的空间,不能一讲基本公共服务均等化就否定人民的自由选
择权。如果把基本公共服务均等化搞成计划经济时代的/配给制0,那就把/龙种0变成/跳蚤0了(欧
洲谚语)作者注)。
为什么在中国现阶段需要强调逐步实行基本公共服务均等化呢?对其客观必然性可以从以下
三个角度分析。
从理论角度分析:实行基本公共服务均等化是从横向上体现/以人为本0和弥补市场公共品/供
给失灵0的重要的制度安排。
首先,从以人为本的角度分析。以人为本的/人0到底是什么含义?近几年我提出了/人的三层
含义论0。其一,从横向看,这里的人不是指某一部分人,甚至也不是指多数人,而是指/全体人民0。
中共十六届五中全会的提法,是使/全体人民0共享改革发展的成果。如果用/部分人0的概念,那么
马上就会有人问:不让哪一部分人共享改革发展的成果?你所谓/另一部分人0是谁?当然,在实践
中,有时未必能完全做到使/全体人民0共享改革发展的成果,那是操作层面的问题,但在理论上一
定要讲/全体人民共享0。如果理论上都讲得不彻底、/失之毫厘0,那么在实践中就更会/差之千
里0。因此,真正有人文情怀的执政者对/人0一定要从横向上到边,不能有重要的遗漏。其二,从纵
向看,这里的人不仅指当代人,而且包括下代人,是个/多代人0的概念。因此,讲公平不能只考虑当
代人之间的公平,还要考虑/代际之间0的公平问题。其三,从内核分析,这里的人不是单需之人,而
是多需之人:包括物质生活需要、精神生活需要、生命健康和安全的需要、参与政治生活和社会生活
的需要[1]。既然以人为本的/人0有上述三层含义,特别是要/从横向上体现以人为本0,就必须实
行基本公共服务均等化。
其次,实行基本公共服务均等化也是/弥补0市场公共品/供给失灵0的重要的制度安排。中国改
革开放已近三十年,1984年开始提商品经济,1992年明确提出发挥市场机制在资源配置中的基础性
作用,这个思路是正确的,今后还需坚持。但也要看到,在发挥市场机制配置资源作用的过程中有两
种情况:在提供私人产品和私人服务方面,市场机制确实有着相当重要的作用,其生命力可谓旺盛矣;
但在提供公共品和公共服务方面也确有/捉襟见肘0之处。要正视市场机制在提供公共品供给方面的/失灵0或局限性。基于此,需要通过基本公共服务均等化的机制来弥补市场机制的不足。
从实践角度分析:实行基本公共服务均等化是缓和当今社会矛盾的现实需要。
现阶段中国社会总体上是和谐的,但也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题。
第一,城乡之间的矛盾。目前中国的城镇化水平大约40%左右,如果按名义收入来计算,城乡之
间大约是312B1[2],但这里并不包括实际享受的服务和福利。若将其都包括进去,全方位计算城乡
之间的收入差别,大约是5B1或6B1。可以这样说,中国最大的不和谐是城乡之间的不和谐。
第二,区域之间的不和谐。目前东部与中西部之间发展的差距是很大的,东西部内部之间也有差
距。那么,如何协调区域之间的关系呢?一个重要思路是在经济增长、经济结构上做文章,着眼于缩
小区域之间经济规模、经济实力的差距,这就是为什么要提出西部/开发0、东北/振兴0、中部/崛起0的
战略初衷。但实事求是地说,在短期内试图让中西部赶上东部发达地区,特别是达到东部地区的经济
总量和人均国民收入水平是不太可能的,因此要增添一个新思路,即在经济总量和人均国民收入一时67赶不上发达地区的情况下,能不能在民众的基本公共服务方面实现均等化?这是可能的。我觉得,如
果能缩小公共服务方面的差距,实现基本公共服务方面的均等化,即使经济总量和人均国民收入差距
存在,也可使区域关系有所缓解,这应是当务之策。
第三,社会领域的突出矛盾。我国的主要矛盾没有变,依然是人民日益增长的物质文化需要与落
后的社会生产之间的矛盾,但是这个主要矛盾的表现形式却有新的变化。当前最突出的是,广大人民
群众对公共品和公共服务的需求迅速上升,与本应由政府提供的公共品和公共服务供给不足且配置
失当之间的矛盾加剧[3],包括就业培训、社会保障、义务教育、基本医疗、廉租房、安全生产、社会治安
等关系群众切身利益的问题比较突出。
如何消除上述这些矛盾呢?基本公共服务均等化是一个重要的举措,甚至可以说是明智的、现
实可行的选择。通过基本公共服务均等化,来平衡城乡之间、区域之间的矛盾,来缓解社会领域的
种种矛盾和问题。可以说,基本公共服务均等化是/实践的呼唤0。
从国际角度分析:基本公共服务均等化是当代世界文明国家社会政策的一个趋势。
现在很多文明国家都把基本公共服务的供给作为治理国家的重要政策。北欧在这方面比较突
出。北欧国家在实施公共服务方面有四大/基本面0,即提供民生性、事业性、基础性和主体性服务。
同时,政府在实施公共服务过程中也有四种重要机制:11国家税收和财政支出的宏观调节机制;21
财产关系和经营方面的/公私伙伴关系(PPP)0机制;31社会/金三角0对话协商机制;41政府自身
的/廉政0机制[4]。
此外,当今世界一些国家比较稳定,甚至在国家神经中枢出现变化的情况下依然秩序稳定,与其基
本公共服务的均等化密不可分。因此,我得出一个论点:基本公共服务均等化并非某一个国家所特有,而
是文明国家的政策选择和制度安排。只不过,在中国现阶段这项制度安排显得更加迫切罢了。
通过以上分析可以看出,在中国现阶段,基本公共服务均等化不是一项任意的/主观臆策0,而
是一个必然的发展趋势。
二、现阶段实行基本公共服务均等化的基本内容
在阐述基本公共服务均等化的基本内容之前,有必要先申明总体把握。我的基本想法是两句
话:横向上,范围要适中;纵向上,标准要适度。
所谓/横向上,范围要适中0,是指对/公共服务0范围的把握不要过宽或过窄。虽然现在人们普
遍使用/公共服务0范畴,但所讲的内涵是有差异的。一种是从广泛意义上使用的/公共服务0,认为
既然政府要成为/公共服务型政府0,只要政府办的事都是公共服务。这样,/公共服务0不仅包括提
供公共品,而且涵盖了经济调节、市场监管、社会管理这些方面的内容,这是一个/大公共服务0的概
念。另一种是从比较窄的意义上使用的,仅指/公共事业方面的服务0,包括教育、医疗、文化方面的
公益性服务。前者涵盖过宽,后者有些内容又没有包括进来,因此我主张在宽窄之间寻求/第三种
范围的公共服务0。
所谓/纵向上,标准要适度0,是指对/基本0二字标准的把握不要过高或过低。有种观点笼统主
张把/教育、医疗、文化0都列入/基本公共服务均等化0,我觉得可能偏高,现阶段只能提/义务教育、
公共卫生和基本医疗、公共文化0。也有观点认为农村合作医疗只能在部分地区覆盖,我觉得可能
又有些偏低。总之,在标准问题上,我主张把人文关怀和经济可行结合起来[5],从中国依然处于初
级阶段的国情出发,实事求是,既要尽力而为,又要量力而行。
上述两条一个涉及宽度,一个涉及高度,两方面都应该适度。基于这种分析,我认为现阶段实
现基本公共服务均等化应包括四方面内容。
(一)在提供就业服务和基本社会保障等/基本民生性服务0方面实现均等化。
这里所说的就业不是就业全部,而是/就业服务0。就业是民生之本,老百姓能不能享受公共服
务首先看就业服务。中国在未来几年将面临怎样的就业格局呢?中国现有劳动力7.6亿人,未来68