中国非政府组织现状与发展

赵文杰

摘要：

非政府组织,英文Non-governmental Organization,简称NGO，对于非政府组织

的定义，学术界还没有十分准确的结论，一般认为非政府组织是指那些具有公益

性、自治性、志愿性、非营利性、合法性、非政党性等特征以及社会服务、沟通

协调、监督管理等基本功能的社会组织。它又被称作“第三部门”、“非营利部门”、

“利他部门”。在中国，广义上的非政府组织包括基层群众性自治组织、各种形

式的农民专业合作社、转型中的事业单位、不登记和免登记的社会团体、单位内

部活动组织、未获得登记或以其他形式登记的草根民间组织以及由民政部民间组

织管理局负责登记管理的社会团体、民办非企业单位和基金会。

现代意义上的非政府组织在第二次世界大战之后开始不断涌现，它的产生反

应了二战后世界各国民众参与公共事务的意识有所提高，是对资本主义自由市场

机制的一种补充，也是对政府职能失灵的一种修补。进入20世纪80年代，非政

府组织在世界范围内得到很快的发展，以其独特的组织结构和专业化的服务方向

在全球经济、社会、环保等事务中发挥着越来越重要的作用。在一些场合,非政

府组织已被列为与企业-市场体系和政府-国家体系并列的第三体系,即非政府组

织体系。就像美国非政府组织研究的权威学者莱斯特.M.萨拉蒙教授所说:“我们

是置身于一场全球性的社团革命之中,历史将证明这场革命对20世纪后期世界的

重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性。”

与国外许多成熟的非政府组织相比，中国非政府组织无论在数量还是影响力

方面都存在很大差距，“随着中国经济政治的发展，中国非政府组织也进入了大

发展的时期。”了解中国非政府组织的现状对于促进中国非政府组织的健康发展，

缓解中国转型时期的社会矛盾，推动和谐社会建设都有重要意义。

关键字：非政府组织、发展、社会

1，非政府组织得到了发展

改革开放以来中国的政策环境逐渐宽松，国际化水平不断提高，原来的“全

能国家”体制被打破，社会多元力量不断生成并开始推动经济社会的发展。在这

样的大背景下，中国非政府组织不断涌现。尤其是90年代以来，在建立社会主

义市场经济体制的影响下，非政府组织大量涌现。1998年新修订的《社团登记

管理条例》实施以后，民政部门对非政府组织进行了一次大规模的清理整顿工作，

到1998年底，全国社会团体数量由1996年前的20万个减至16. 5万个。这次整

顿虽然是非政府组织的数量减少，但是也提高了非政府组织的质量，一些宗旨类

似的组织在合并后实力也得到提高。有数据显示，截至2006年底，在民政部门

登记的非政府组织共有28.94万个。其中，社会团体15.3万个（中央级社团1673

个，省级社团20563个）；民办非企业单位13.5万个（中央级单位24个，省级

单位4868个）；基金会892个，(中央级基金会84个)。这些非政府组织的活动

范围也越来越广，包括教育、卫生、扶贫、帮助弱势群体（农民工、妇女儿童等）

等各个领域。 可以说，这些非政府组织取得如此发展，与自身的努力有极大的关系，但是

相关部门的支持也是一个重要原因。此外，社会力量的重视也是非政府组织发展

的重要原因，甚至可以说这是非政府组织发展的根本原因。一方面，社会公众的

认识程度提高，这就为非政府组织开展活动提供了良好的社会环境，只有民众的

支持才能使非政府组织真正开展切实有效的活动；另一方面，社会公众的支持，

为非政府组织募集资金和招收志愿者提供了方便。

2，非政府组织的发展面临诸多挑战与困难

中国非政府组织得到的发展是不容否定的，但是要想让他们更好地发展，适

应当代国内国际形势，我们还要看到其中存在的诸多问题。

（1）政策及法律支持不够

一定程度上可以说，中国非政府组织是改革开放的产物，而中国经济改革的

速度是明显快于政治改革的。这就导致中国目前非政府组织快速发展，但是政策

法规却不完善的情况，这样的情况必然限制非政府组织的正常发展。我国虽然颁

布实施了《社会团体登记管理条例》《公益事业捐赠法》等相关法律，但是这些

法律规范对非政府组织的限制太多，现行法规注重对非政府组织的登记管理，而

登记注册的门槛又很高，这就使很多组织长期处于“非法”游离状态，得不到相

应的待遇。

由于门槛过高，一部分组织难以在民政部门注册，只能在工商部门登记成民

办非企业单位，而这种注册方式使得组织在纳税方面不能享受优惠，很多相关工

作也难以开展。

（2）非政府组织自身存在诸多弊病

①限制中国NGO发展的的一个重要原因是人员老化、人才不足、人员流动

太快。人才的缺乏使得一些草根组织很难制定出具有可行性的发展计划，在向一

些基金会申请资金援助时，往往由于计划不完善而遭到拒绝。这些组织人员流动

快的最大原因是工资待遇低，由于草根组织本身就处在艰难的生存环境下，资金

收入很少，能为工作人员提供的工资待遇就很少。

②组织结构制度不完善对组织的长远发展是十分不利的，组织的资金管理不

透明就会使捐助者对资金的去向产生担忧，一般都是由组织的管理者作为领导进

行项目的开展，缺乏民主机制。这些不合理的制度不仅仅降低了组织的工作效率，

而且导致组织内部缺乏活力，组织难以可持续发展。

③组织之间缺乏竞争与必要的合作。从非政府组织整体的发展历史来看，中

国非政府组织还处在发展的较低层次，组织之间没有形成合理有序的竞争机制，

这样就使得一些没有实力的组织仍然在艰难的处境下开展活动，不仅仅影响组织

的活动效果，而且容易引发社会对非政府组织能力的怀疑。

④独立性不足，受外国基金会影响较大。大多数非政府组织都是在一定的目

标指引下成立的，但是成立之后组织的活动目的也在逐渐改变。我们需要承认这

些改变有一部分是为了适应社会发展的需要，但同时也存在一些组织为了争取各

种基金支持（尤其是外国基金会的支持）而改变自身活动目的的情况。这些针对基金会的要求而“量身定做”的项目一定程度上使非政府组织得以发挥作用，同

时也限制了非政府组织自身的独立性。

（3）社会支持力度不够

每个组织都会与社会力量去的合作，但是多数组织得到的社会力量援助不

够。这些不足主要表现在社会捐助不足、志愿者招募不足、社会认可度不足等方

面。

从社会捐助的角度看，大多数组织的项目开支除了基金会支持外，社会力量

的援助显得较为薄弱。而社会上的捐赠者大多为受教育程度较高的公民，普通市

民对于非政府组织开展活动的重视程度有待提高。

（4）宣传力度不够

众多非政府组织开展了许多相关项目，但是社会公众知道的却很少，宣传的

不足也限制了社会对非政府组织的了解。可以说在信息化时代，宣传是NGO生

存的一条重要途径，合理利用媒体舆论的力量对NGO 的发展是相当重要的。

三，对非政府组织发展的建议

（1） 加强组织自身建设

引进人才开展组织文化建设和组织制度构建。首先，非政府组织需要依靠实

际工作经验和人员现状，对组织制度进行调整，使组织内部显现出民主化机制，

调动工作人员和志愿者的积极性。其次，要加强工作透明度建设，建立有效的财

务公开和项目监督审核机制，防止组织内部出现不必要的问题以影响组织的发

展。第三，组织需要开展活动募集资金，提高工作人员待遇以引进更多人才。此

外，非政府组织还需要提高自身国际化水平，提升自己的服务理念。应当在这些

部门中依靠强调组织使命、信念，增强组织人员的为人民服务的精神，培养和强

化职业道德。

（2） 加强政府扶持

①政府对非政府组织应重新定位，提高非政府组织的地位。

“在我国现阶段，非政府组织在各方面都很容易受到来自政府的控制，独立

性缺乏，具有很强的官办色彩。非政府组织常常作为政府机构的附属物而存在。”

我国政府要在这一变化中赢得主动，就必须改变对非政府组织的定位。政府部门

要认识到非政府组织作为第三方力量参与社会建设的作用，为非政府组织的注

册、宣传、开展活动等提供必要的支持。

②加强政府资金支持。

“充足的资金是非政府组织存在和发展的基本因素。”政府部门可以为非政

府组织的项目开展提供必要的资金扶持，通过非政府组织开展一些项目，不仅仅

可以减轻政府的工作压力，也可以更好地融入到群众中。 (3）完善相关法律规范

必须通过关于非政府组织的立法，为非政府组织的发展提供条件。在中国目

前的条件下，非政府组织的发展比较困难，通过立法规范非政府组织的行为，引

导其与社会主义的大背景相适应。法律需要对非政府组织的性质、开展活动的领

域、资金募集与管理、与国外组织的联系等方面做出具体规范。

参考文献：

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5、陈向阳《非政府组织在中国的现状及挑战》 2008年

6、中国发展简报《非政府组织倡导在中国的现状》2006年

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