摘要 ：进入 21 世纪以来，中国频繁发生极端气候事件，
2010 年半个中国遭到洪水侵袭，生命、财产遭到威胁，
防洪工作亟待加强。随着灾害在中国的频繁发生，城
市的安全问题引起人们的一致关注。荷兰有近 50% 的
国土面积位于海平面以下，在防洪工作中积累了许多
宝贵的经验，本文从荷兰防洪的组织体系、法律体系
2.3.2 综合沿海防洪区域建设 随着全球气候的逐渐变暖，全世界沿海地区城市的防洪
设施也将承受越来越大的压力。荷兰政府发现抵御洪水不能 只简单依靠加高大堤，而应该寻找其他更具创造性的策略。 综合沿海防洪区（comcoast）就是这样一种创新性的洪水风 险管理策略，它利用多条防洪线来探索海岸防洪的解决方案， 这也是“与水共存”、“给河流以空间”的重要体现 。 [15] 通 过综合防洪区的建设，沿海岸段能够收纳更多的洪水，保证 了在即使遇到超过设计阈值的水量时，也能及时地疏散洪水 到蓄洪区，以最小的损失为下游减轻压力，起到降低损失的 作用。相比于单一的防洪线，海岸防洪区包含一系列拥有各 自功能的防洪屏障，包括挡水、蓄水、洪水控制、消减海浪 等多方面防洪功能，同时能提供居民进行水上运动和休闲的 多功能区。它主要通过进行陆地方面的重新规划和布置建设 抗溢流坝、规律性潮汐交换带、前滩防护、前滩补给等措施 来实现（图 3）。
引言
面对全球不断遭受的严重洪水侵袭，尽管各国不断地增加对防洪减灾 的投入，洪水灾害所造成的经济损失还在与日俱增。这不得不促使我们重 新思考人类应当如何面对洪水、学会与洪水长期共处。荷兰地处莱茵河、 马斯河和斯凯尔特河交汇的三角洲，领土面积的一半以上处于海平面以下。 频繁遭受海水和河水侵袭的荷兰，由于其完善的防洪综合管理体系，因洪 水遭受的损失却很小。反观我国，1991 年、1996 年、1998 年、1999 年和 2010 年长江流域均发生了大洪水，处于沿海、沿江地区的城市受到重创。 这其中有一部分原因是我国沿海地区的经济发展水平较高，资金相对密集， 但更重要的是体现了我国洪水管理体系不够完善。荷兰是一个长期与洪水 搏斗的国家，在几个世纪的斗争中，荷兰总结出许多值得称道的治水秘诀， 本文通过对防洪工作走在世界前列的荷兰防洪体系进行探究，总结出荷兰 城市防洪工作中的特色和先进之处，希望能为中国的防洪工作提供一些借 鉴和思考。
2.3.4 水广场 鹿特丹必须处理海水、河水、雨水与地下水等四种水的
威胁，而现存沟渠和河道无法有效疏解剧增的地表水。鹿特 丹的解决方式就是结合都市空间开发，开辟大量空旷广场、 人行道与停车场空间，用作水广场。水广场由几个形状、大 小和高度各不相同的水池组成，水池间有渠相连，可起到蓄 水和排水的作用（图 5）。这些地方平日可供民众使用，大雨 滂沱时就变成储水空间，较好解决了城市内部的排水问题 。 [16]
造了较好的环境，荷兰在治洪方面取得的成就也得到了全世界的认可。
2 荷兰防洪体系
过去，荷兰政府为了抵御洪水威胁，修筑了许多强大的防洪工事，在
国际城市规划 2011 Vol.26, No.4 37
本期主题
世界上首屈一指。但是荷兰人民逐渐意识到，堤坝修建的越 高，一旦溃堤造成的损失就越大，成灾的风险性越大。对此， 过去 10 年，荷兰的水防御理念已经从只是强化大坝和沙丘 转变为“与水共存”的理念 [2-3]，这个概念旨在为自然界的 变化提供空间，试图“与自然界共同建设地球”。要使河流 在流量、泥沙输送、宽深比等方面获得动态平衡，必须按照 更可靠和可持续的办法进行开发利用 [4-5]。另一方面，荷兰 的防洪策略从只注重工程设施转移到把非工程设施放在一个 重要的位置上，加强对防洪防灾意识的教育宣传，重视洪水 的预报及保险等，与工程设施一起，组成了一个综合、立体、 全方位的防洪防灾体系 [6]。
2.3.5 浮动房屋 荷兰的水利与都市规划专家还提出了极具创造在洪水到来之际， 免遭灭顶之灾。浮动房屋的地基是混凝土做成的，呈长方形 的盒子形状，房屋就建在这个地基上，其原理与船坞基本一 样，但不同的是比船坞更稳固。用这种方式可以建造大片房 屋和社区，也可以建造小岛和浮动海滩。建造浮动房屋的成 本和舒适度与一般房屋无异，住在里面也不会有住在船上的 感觉，人们逐渐发现住这种房屋与住普通住宅并无差别，房 屋价格也差不多，重要的是可以不必担心随时可能发生的洪 水，所以这种房屋在荷兰越来越受欢迎。
地被洪水淹没，经过多年的有效治理，目前荷兰的水环境有了很大改善，
减轻了洪水灾害，并达到很高的防洪安全标准，为社会发展、经济建设创
作者 ：胡月，东北师范大学城市与环境科学学院，硕士研究生 张继权，东北师范大学城市与环境科学学院教授，自然
灾害研究所长，博士生导师。zhangjq022@ 刘兴朋，东北师范大学城市与环境科学学院讲师，博士 佟志军，东北师范大学城市与环境科学学院讲师，博士
会还有强制人们上堤劳动的权力。正是通过这样的选举产生 的董事会成员，加大了抗洪治水的公众参与力、监督力，做 到了真正的财尽其用 。 [10]
2.2 立法体系 荷兰的防洪工程建设与管理能够井井有条地进行，主要
是依靠法律体制的保障作用。荷兰有完善的防灾立法体系， 于 1970 年开始实施《地表水法》，使荷兰在水质保护方面逐 步形成了一个综合、系统的管理体系 [11]。荷兰虽然没有单 独的防洪法规，也没有全国统一的防洪机构，但从防洪工程 的规划、建设、管理和维护，到洪水的预警预报、抗洪抢险 的组织，以及灾后的救济等方面，都有相应的法律规定和相 关的执行部门。荷兰还在 1985 年通过《危机法》，要求各地 区都要制定防灾计划 [12]。各部门各负其责，依法行事，避 免了政出多门的现象，使抢险救灾有序进行。荷兰抢险救灾 的职责在各省市，由各省市的内政部负责抢险救灾的组织。
荷兰的组织体系特色之处在于最基层的水董事会。水董 事会是非政府的、公众参与的、经济独立自主的法人，但是 其管理地位与市政府相当，与水有关的具体事务几乎都是由 它负责。水董事会的领导机构成员由从土地所有者中选出的 代表和政府代表组成，每个水利协会都有自己的任务、章程 和权利，经费一般出自受益单位和公众，国家给予一定比例 的补助。按照荷兰的国家法律，水董事会对辖区内水资源统 一管理，并负责本地区的排水、供水、水处理、防洪及水利 设施建设维护等具体的水务活动 [9]。被选出来的的董事会有 权提高税收，也有权建设必需的工程 ；在紧急情况下，董事
2.3 荷兰治洪的特色工程措施 荷兰在与水斗争的 200 多年里，积累了无数经验，站在
世界抗洪治水前沿的荷兰有以下几项傲人的成绩可以让其他 国家借鉴。
2.3.1 大规模、高标准的防洪设施 荷兰有两个世界著名的防洪工程，一个是 20 世纪 30 年代
建造的须德海工程。这座长达 30 余公里的拦海大坝，拦住了 狂暴的大海，使坝内形成一个内湖，并向大海争来 1 650 km2 的土地。如今，这个宏伟的工程已经成为一个著名的旅游观 光点 [13]。另外一个是三角洲工程（图 2）。荷兰工程专家设 计了开放式方案，安装了 62 个活动钢板闸门。该项工程难 度非常大，被称为“登月行动”。大坝于 1982 年完工，从此 使鹿特丹及其附近地区的近百万人民免遭洪患。值得一提的 是，荷兰修筑的防洪工程建造标准属于超高水平，如阿姆斯 特丹—海牙—鹿特丹的防海堤坝防洪建造标准是“万年一
关键词 ：荷兰 ；防洪体系 ；启示 Keywords: Holland; Flood-preventing System;
Inspirations
1 荷兰洪水灾害情况
“荷兰”在日耳曼语中叫做尼德兰，意为“低地之国”，因其国土有一 半以上低于或几乎水平于海平面而得名。荷兰地处莱茵河、马斯河和斯凯
“十二五”农村领域国家科技计划 (2011BAD32B00-04)； 全球变化研究国家重大科学研究计划（2010CB951102）； 国家自然科学基金（41071326, 40871236）；高等学校 博士学科点专项科研基金项目（20090043110003）
2.3.3 人工筑台 居住在人工筑台上是两个世纪以来荷兰人最传统的抵御
洪水的方法，这些人工筑台具有一定高度，足以让其上的建 筑物在遭受洪水时也保持干燥 [16-17]。鹿特丹作为世界上最大
规律性潮汐洪水
大堤重置
抗溢流坝
的港口，工厂、资金相当集中。而对于工业资产来说，它们 根本不能接受任何一点的洪水风险，化工厂、炼油厂、核电 站、储油区、集装箱码头都必须确保其绝对安全。如果发生 巨大风暴超过了大堤的安全标准，那么坝后的地区将可能被 几米深的洪水袭击，洪水造成的破坏至少需要几个月的时间 进行恢复，因此造成的损失将是惊人的。然而，位于人工筑 台上的工业设施在遭遇同样恶劣的情况时只是在几个小时的 高潮位时遭遇深度几厘米的洪水，这种最原始、最传统的方 法，在最大程度上保证了重要建设的安全性（图 4）。
尔特河三角洲，海岸线长达 1 075km。全境为低地，有将近四分之一的土 地海拔不到 1m，四分之一的土地低于海面，沿海有 1 800 多公里长的海坝 和岸堤。对荷兰影响最大的莱茵河，河水高水位经常发生，成为洪水隐患 之一，加上人口增长、陆地沉陷、建筑和基础设施的增多，使洪水问题更 加突出 [1]。几个世纪以来，荷兰人民采取各种措施和策略来阻止低洼的陆
总议会 中央政府
省议会 省政府
市议会 市政当局
图 1 荷兰的防洪管理组织体系
执行委员会 水董事会
38 2011 Vol.26, No.4
国际城市规划
国家层面 省级层面 地区层面
图 2 荷兰的三角洲工程
胡月 张继权 刘兴朋 佟志军 荷兰防洪综合管理体系及经验启示
遇”，全国江河防洪堤坝的标准则为 1 250 年一遇。超高的 防洪工程建造标准，代表了荷兰人民根治水患的长远眼光与 决心 。 [14]
文章编号 ：1673-9493（2011）04-0037-05 中图分类号 ：TU984 文献标识码 ：A
荷兰防洪综合管理体系及经验启示
Holland’s Comprehensive Flood-preventing Management System and Its Inspirations