▪ 没有政府所提供的法律结构的保护与执行，市场活 动所需要的契约安排和交易无法达成；
▪ 外部性问题需要公共部门解决； ▪ 收入分配需要公共部门介入。
➢ 一个小故事：金矿的发展模式
市场失灵与政府干预
▪ “看不见的手”：供需法则。 ▪ 市场是买卖双方共同决定一项产品价格的场合。市场机制
通过市场供需均衡，使资源配置达到最有效率的方法。 ▪ 完全竞争的市场机制的建立是由一系列的假设在内的。
争论的焦点：政府职能的合理配置
▪ 政府在经济方面的作为： ➢ 政府是否应该提供财货和服务？ ➢ 是否应将其中一些移交市场部门？ ➢ 它是否应该管制或在多大程度上实行管理
公共部门的性质
▪ 公共部门与私人部门的核心差别 ➢ 是否拥有合法的强制力。 ➢ 政府是社会中唯一可以合法使用暴力的机关。
▪ 两个小故事 ➢ 人类秩序的起源：猴子实验 ➢ 国家的起源：流寇与坐寇论（奥尔森）
▪ 管理并不是某种中性的、技术的过程，相反，它是 一种紧密的并且无法摆脱同政治、法律和广泛的市 民社会纠缠在一起的活动。
➢ The managerial approach to public administration 与执行职能相联，强调公共组织的管理和组织。
➢ The political approach to public administration 与政府的立法职能相关，强调对宪法权力的保 障，如回应性等。
▪ 教师角色：基础知识讲解。 ▪ 学生角色：围绕相关专题进行讨论。 ▪ 期末考试：按学校要求写课程论文或闭卷考试。
内容概览
公共管理的边界
公共管理过程
公共管理理论流变 公共部门人力资源管理
基
础 知 公共管理的外部环境
识
实
践
公共财政与预算
应与责任
政府间关系
公民参与
基本概念辨析
Owen E. Hughes
▪ “行政”基本上指服从指令和服务，而“管理”则指：取 得某些结果，及取得这些结果的管理者的个人责任。
➢ 公共管理注重的过程、程序和符合规定；公共管理指政 府特别是执行机关为公众提供服务的过程，行政官员或 行政人员在这种活动中主要是执行由政治家所制定的政 策和法律，关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为 实际的行动，并以内部定向关心机构和人员以及办公室 的管理。
▪ 在1907年的金融危机中，摩根成了整个金融系统最后的希 望，是他亲自出面把十几个大银行家请到他的图书馆，锁 上门，逼他们停止疯狂甩卖，从而使得整个金融系统不至 于崩溃。
▪ 1893年，时任总统克利夫兰不得不请求摩根集团帮助维持 国家的黄金储备。
▪ 1907年，当国家面临金融危机时，摩根甚至建议总统由摩 根集团来拯救国家。
哈丁：公地悲剧
▪ 所谓“公地悲剧”，即设想有一个向一切人开放的草地， 每个人都有权在这里免费牧羊，草地属于公有，任何人都 无权出售它。由于是免费的，人们往往会过量使用这块草 地，使其地质迅速恶化。人们都明白，良好的养护计划可 以提高草地的生产力，可谁都不愿意实施这一计划。如果 有一个人决定去承担灌溉所需的全部成本，则其他所有的 人都可不付成本而受益。
市场经济中的垄断
▪ 1900年，几乎所有的工业领域，如钢铁、石油、肉类包装 和农业机械制造等，无一例外地被少数几个大公司所控制。 1901年，1%的大公司生产了全美44%的产品。
➢ 以洛克菲勒集团为例，该集团建造了美国历史上最庞大 的石油帝国，到1890年前后，全美原油提炼加工的90% 被牢牢控制在洛克菲勒手中。而卡耐基建造的钢铁帝国， 则在1900年代，占据了世界钢铁总产量的1/4。
案例分析
▪ 道路出现了拥堵，有些城市政府采纳了征收“交 通拥堵费”的解决思路。
▪ 从物品属性角度看，实质是使公共物品具有一定 程度的排他性以减少其竞争性，使“不收费的拥 挤的道路”向“收费的不拥挤的道路”转化。
第二讲 公共管理的边界
▪ 政府、市场与社会的关系 ▪ 公共部门的角色 ▪ 政府失败
▪ 政府存在的合法目的，是为人民
▪ 市场失灵的表现主要有： ➢ 公共产品的提供； ➢ 市场经济中的垄断； ➢ 市场经济的外部性； ➢ 市场波动与经济的不稳定性； ➢ 市场经济下的收入不平等。
市场失灵的表现
▪ 市场失灵包括两种情况： ➢ 一是市场机制无法将社会资源予以有效配置； ➢ 二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。
▪ 市场失灵的表现主要有： ➢ 公共产品的提供； ➢ 市场经济中的垄断； ➢ 市场经济的外部性； ➢ 市场波动与经济的不稳定性； ➢ 市场经济下的收入不平等。
▪ 行政与管理
➢ Administration Vs. Management
▪ 公共管理与企业管理
➢ Public administration Vs. private ad.
▪ 公共物品
➢ Public Goods
What is PA?
▪ Public administration……is the action part of government, the means by which the purposes and goals of government are realized.
去做他们所需要做的事，去做人
民根本做不到或者以其各自能力
不能做好的事；而对于人民自己
能够做得很好的事，政府不应当
干涉。
——林肯（Abraham Lincoln） 美国第16任总统
16
政府应该干什么？
▪ 威尔逊：1887年，《行政学研究》 ➢ 行政学研究的目标，在于 首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担 的是什么任务， 其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的 效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完 成这些专门的任务。
▪ 哈丁用公共牧地作为一个比喻，来说明每个牧人都有增加 更多牲畜的动力。“这是灾难之所在。每个人都被锁在一 个迫使他在有限范围内无节制地增加牲畜的制度中。毁灭 是所有人都奔向的目的地，在信奉公用地自由化的社会中， 每个人都追求各自的最大利益”。
▪ 公地悲剧之所以出现，是由于有众多的搭便车者。
▪ 免费搭车对任何人来说都是一种理性选择。但个人的搭便 车行为无疑会造成对集体利益的侵害。
➢ The legal approach to public administration 与司法职能相关，强调管理者有具体情境对法 律的应用和实施。
公共物品
▪ 非竞争性：一个使用者对该物品的消费并 不减少它对其它使用者的供应
▪ 非排它性：使用者不能被排除在对该物品 的消费之外
竞争性
排
排、竞
它
公共管理学
▪ 课程简介 ▪ 参考教材 ▪ 推荐书目 ▪ 内容概览 ▪ 基本概念
第一讲 导论
Vdisk sina 微盘
▪ 教学目标：通过本课程的学习，使研究生在了解公 共管理学的研究方法、掌握公共管理基本理论的基 础上，开拓视野，更新观念，探寻成功的管理经验， 提炼公共管理的核心价值，增强个人适应社会、解 决问题的能力，从而提高公共管理的效率和改善公 共服务的质量。
市场经济的外部性
▪ 外部经济 VS 外部不经济 ➢ 外部经济：某一经济活动或项目所产生的效益被与该项 目无关的人所享有。 能够产生外部经济效益的经济活动和设施，往往是一 个国家经济发展的基础性设施。 政府的作用在于保证这些外部经济效益的实现。 ➢ 外部不经济：某一企业的经济活动造成了经济损失但企 业并不承担外部成本。 企业为了节约成本而将污染物排放出去； 私人利用公共资源如渔场等谋利，导致资源的枯竭 （公地悲剧）。 政府的作用在于使外部不经济最小化。
▪ 公共经济学家马斯格雷夫： ➢ 市场机制无法单独地发挥全部经济作用是需要 政府的一个重要原因。 ➢ 适当规模的公共经济部门的存在，在很大程度 上技术问题，而非意识形态问题。
马斯格雷夫的解释
▪ 市场要以竞争因素与产品市场为前提，即自由地进 入市场而不存在障碍，要获取这些条件，就需要政 府的调节或其他措施；
▪ 无论是在政府机关还是私营机关从事管理者， 都需要类似的管理知识、技能、概念与工具， 以帮助同样功能（如计划、决策、组织、领导、 沟通、控制）的发挥，从而长期有效地生产和 提供物品与服务。
▪ 企业方法和企业文化正是传统公共管理中蔓延 的各种病态的解决办法（Gunn, 1987）。
另一种说法
▪ 公私部门之管理的确存在相似性的，管理知识、技能、工 具亦可相互学习与借鉴。然而，公共管理与私人管理有本 质之差异。 ➢ Wallace Sayre：在所有其他不重要的方面是相似的； ➢ 在微观层次，公共管理也许能从企业世界模仿很多东西， 但在宏观层次，它却自成一类。公共管理是一个独特并 且相对独立的领域，不应该受到“商业方法”的污染。 ➢ 源于企业界方法的适用性和恰当性还按照这些活动的技 术特性和政治特性而发生变化（Clarke and Newman, 1997）。 ➢ 公共管理之根本，即源于民主政治理念之“公共”本质 (Waldo,1948)。
➢ 公共管理涉及的内容则更广泛。公共管理者不仅服从指 令，更注重取得“结果”和为此负有责任。公共管理有 以最低的成本取得目标以及管理者为取得结果负责的内 涵，故公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动， 更多地是关注取得结果和对结果的获得负个人责任。
公共管理与企业管理
▪ 公共管理与企业管理不存在差异，存在着一种 跨越公私情景的一般管理。
私益物品
性
非排、竞
排、非竞 俱乐部物品
非排、非竞
公共池塘资源
公益物品
案例
▪ 2003年2月17日，伦敦市长肯·利文斯通宣布，伦敦开始 实行道路收费——在从金融城到政治中枢威斯特敏斯特 之间的区域内，所有普通轿车都要交纳通行费。在工作 日的早上7点到下午6点30分期间，凡进入东西约5公里、 南北约4公里规定区域的驾驶员每天要交纳5英磅(约合人 民币65元)费用。