2002年第2期(总第105期)理 论 探 讨THEORETICAL INV ESTIG A TION No.2,2002G eneral.No.105收稿日期:2001-12-20作者简介:朱广忠(1957-),男,黑龙江呼兰人,中共黑龙江省委党校政策与法学教研部副主任,教授,从事公共管理与公共政策分析研究。
我国公共管理主体与客体的实证分析朱 广 忠(中共黑龙江省委党校,黑龙江哈尔滨150080) 摘 要:公共管理学科作为舶来品,需要结合我国国情实际的本土化,特别是需要对公共管理的基本概念与范畴进行实证分析。
在公共管理学科性质分析的基础上,论述了对我国公共管理主体与客体进行实证分析的必要性并提出了实证分析的具体问题;在对我国企业管理主体与客体进行实证分析的基础上,运用比较分析方法与实证分析方法,分析了我国公共管理的主体与客体。
关键词:公共管理;公共权力;主体;客体;实证分析中图分类号:D601 文献标识码:A 文章编号:1000-8594(2002)02-0062-03 在我国,公共管理教育试点工作已全面启动,公共管理教育本土化原则已经确立。
因此,有必要在吸收西方公共管理理论的基础上,对我国公共管理的主体与客体进行实证分析。
一、我国公共管理主体与客体实证分析的必要性与分析的具体问题 11我国公共管理主体与客体实证分析的必要性。
目前,尽管学术界对公共管理存在多种定义,但对公共管理作为管理的一个分支(或公共管理概念作为管理概念系统的一个子系统)这一点存在普遍共识。
众所周知,管理的根本属性体现为以下三个属性的统一:一是生产力与生产关系属性的统一;二是科学性与艺术性属性的统一;三是理论性与应用性属性的统一。
其中,生产力与生产关系相统一是管理的最根本属性。
从公共管理作为管理的一个分支出发,公共管理应该具有管理的一切根本属性。
其中,由于公共管理更加注重公正与公平,其生产关系属性更加突出。
从公共管理的根本属性可以看出,公共管理必须结合特定的生产关系与生产力。
由此可见,公共管理的主体与客体不仅是由公共管理的定义决定的,也是由具体的国情实际,特别是政治体制与经济体制决定的。
因此,不论我国学术界对公共管理如何定义,由于我国与西方国家政治体制与经济体制的差异,必然要导致公共管理主体与客体的差异,也就是说公共管理的主体与客体也必须实现本土化。
公共管理概念作为管理概念的分支概念,决定了公共管理学应该属于管理学的分支学科,也决定了公共管理学应该具有管理学的科学属性,也就是公共管理与管理所具有的上述三种属性。
需要指出的是,虽然目前我国将公共管理确定为管理学学科的一级学科,但是迄今为止国内外学者中还存在着公共管理学究竟属于政治学还是管理学的争论,这一争论与公共管理学的政治性与社会性、科学性有关。
从公共管理学与管理学所具有的生产力与生产关系相统一这一根本属性出发,我们能够理解为什么存在公共管理学属于管理学还是政治学的争论,这一争论是由管理与公共管理的生产力与生产关系属性决定的。
这一根本属性在管理学主要以企业管理为研究对象的发展阶段被人们忽略了,这一忽略是以西方企业追求单一的经济效益为社会背景的。
在管理学发展到产生公共管理学的理论与实践阶段,公共管理将管理具有的生产力与生产关系相结合属性突显出来,才引起人们对公共管理学属于管理学还是政治学的争论。
这种争论的实质是对公共管理学不同于传统行政管理学的一种强调,这就是:(新)公共管理学既要克服传统行政学政治与行政相分离的传统,也要克服传统行政学单纯追求效益(企业行政管理)或单纯追求效率(政府行政管理)的局限,注重效率与公正研究、注重价值取向研究。
2621我国公共管理主体与客体实证分析的具体问题。
对公共管理主体中是否包括政党组织与企业组织虽然还不见公开的争论,但在不同学者的论述中具有不同认识也是不争之事实。
对于公共管理的客体,学术界的明确论述还不多见,已经见到的论述比较一致,即将公共管理的客体定义为公共事物,包括社会问题、公共项目与公共资源。
从学术界对公共管理主体与客体的讨论中可以看出,尽管已经存在着对这一问题比较系统的学术研究并规范了研究这一问题的基本方向,但还缺乏针对我国公共管理实际的实证分析。
因此,为实现公共管理主体与客体研究的本土化,我们还需要讨论以下问题,一是我国公共管理主体是否包含政党组织与企业组织,如果包括是否应包括全部政党组织或全部企业组织?二是公共管理的客体是否只能定义为公共事物?如果是,公共事物的对象都包括什么;如果不是,那还有怎样的定义?为了更好地回答这些问题,我们先对我国企业管理主体与客体进行实证分析。
二、我国企业管理主体与客体的实证分析公共管理与企业管理同属管理范畴。
因此,企业管理主体与客体的讨论可以为我们讨论公共管理主体与客体提供方法论借鉴。
企业管理中,主要解决的问题是:获得独立生产与经营权力并作为独立经济法人实体的企业,在国家法律与政府政策范畴内如何获取最大利润。
企业管理的核心是产权与利润两个问题,产权是企业权力分配的核心,利润是企业生产与经营活动的核心。
因此,我国企业管理主体与客体的实证分析应该围绕这两个问题展开。
11我国企业管理主体的实证分析。
从产权意义上讲,企业管理主体必须具有产权或管理产权所有者行为的权力,企业管理客体则是企业管理主体的管理对象。
企业管理主体是从实体意义上讲的,它有两个层次,一是直接主体,即企业的直接管理者,这是由产权决定的,主要体现为企业股东与经营者,经营者的权力是股东授予的,经营者对股东负责。
因此从产权角度出发,我们可以将企业直接主体概括为股东;二是间接主体,即企业的间接管理者,这是由企业的生产与经营活动决定的,主要体现为政府。
具体说来,作为间接主体的政府制定需要企业遵守的政策法规,作为直接主体的股东与经营者在保证企业遵守这些政策法规的前提下管理企业的生产与经营活动。
这里有一特殊情况,这就是国有企业。
对于国有企业,政府扮演着双重角色,既是国有企业间接管理者,也是国有企业的直接管理者,因为政府作为国有企业的股东代表,必然要对国有企业行使直接管理者的职能。
21我国企业管理客体的实证分析。
企业管理的客体从实体角度而言,是企业。
从抽象意义上讲,企业管理的客体也有两个方面,一是企业的生产经营活动,二是企业组织结构与权力分配及运行机制。
如果排除政府提供政策法规对企业的间接管理,对于非国有企业,这两个方面都是由企业的直接管理者,即企业股东与经营者管理的;而国有企业,主要是由直接管理者中国有企业厂长来经营管理的,企业的组织结构与权力分配及运行机制主要是由既是国有企业直接管理者也是国有企业间接管理者的政府管理的。
三、我国公共管理主体与客体的实证分析参照企业管理的分析方法,公共管理中,主要解决的是参与公共管理的组织如何在国家授权范围内为社会提供更好的公共物品与公共服务的问题。
公共管理也有两个核心问题,一是公共权力,二是提供公共服务与公共物品活动。
所以,我们分析管理的主体与客体必须从公共权力与提供公共服务与公共物品活动这两点出发。
与企业管理相对应,从实体意义上划分,公共管理主体有直接主体与间接主体之分:与企业管理中直接主体具有产权或产权所有者所授予的权力这一点相对应,公共管理的主体应该具有公共权力或公共权力所有者所授予的权力,与企业管理中间接主体具有管理直接主体权力这一点相对应,公共管理间接主体必须具有对公共管理直接主体进行管理的权力。
同理,公共管理客体是公共管理主体管理的对象,有实体客体与抽象客体两方面。
11我国公共管理主体的实证分析。
我国公共管理的直接主体是各级政府,我国公共管理的间接主体是中国共产党,企业不属于公共管理的主体。
首先,各级政府是我国公共管理的直接主体。
在我国,从某种意义上说,只有政府才掌握着公共权力,政府直接管理着公共事物,对提供公共产品与公共服务负最后责任,即代表人民行使管理的主体。
从具有公共权力这一点考察,政府是公共管理的直接主体。
其次,中国共产党是我国公共管理的间接主体。
对于政党组织,按照学术界的一般划分,它不包含在公共管理主体之内,只有极少数学者提出公共管理的主体包括政党组织。
按照我国的国情实际,从公共管理主体必须掌握公共权力或具有管理公共权力所有者这一基本条件出发,中国共产党作为执政党,具有管理政府公共权力的权力,同时中国共产党也管理着国家与社会,即管理着公共事物,这是我国的根本政治制度决定的。
众所周知,我国的基本行政制度是中国共产党领导的多党合作制,中国共产党作为惟一的执政党,主要通过三种途径管理国家与社会。
一是制定体现党的意志的政策;36二是领导全国人民代表大会制定宪法与法律,将党的政策通过宪法与法律的形态上升为国家意志;三是向国家机关与各级政府输送干部来执行党的政策。
因此,公共管理的主体应该包括作为执政党的中国共产党。
与各级政府这一公共管理直接主体不同的是,中国共产党是我国公共管理的间接主体。
同样的理由,我国的民主党派既不具备政府所具有的公共权力,也不具备中国共产党所具有的管理公共权力的权力,因此不能纳入公共管理的主体范畴。
最后,企业不属于公共管理的主体。
先来看国有企业。
从具有公共权力角度分析,将国有企业视为公共管理的主体是有一定道理的。
这是因为,企业的最高权力即终极权力是股东,国有企业的股东即政府。
但是国有企业在提供公共产品或公共服务层面上的管理是由国家即政府进行的。
也就是说,国有企业对于公共事物管理的权力是由政府所赋予的,他们在公共管理中履行的是政府权力或政府职能,国有企业的经营者管理的是企业具体的生产经营活动。
因此从这一意义上讲,国有企业应该属于公共管理的客体,而不应属于公共管理的主体,他们在公共管理中的主体地位是由政府代表的。
再来看非国有企业。
从要求企业提供以非营利为目标的公共产品与公共服务这一角度出发,政府不可能将公共权力授予非国有企业,非国有企业不可能具有公共权力。
就企业整体而言,非国有企业在提供公共产品与公共服务活动中扮演的是被政府管理的角色,并且以营利为这一活动的目标。
因此,参与公共管理活动的非国有企业与国有企业一样,在公共管理活动中属于公共管理的客体。
21我国公共管理客体的实证分析。
公共管理的客体也有两个方面。
从实体角度而言,公共管理的客体应该是参与提供公共产品与公共服务的各类组织,包括公共组织与各类非公共组织。
这里,对公共组织的管理是主要部分,它不随公共组织具体任务的变化而变化,这是因为公共组织始终是以提供公共产品与公共服务为出发点的;对非公共组织的管理,是随非公共组织的任务变化而变化的,即当非公共组织在参与提供公共产品与公共服务的活动中,它就是公共管理的客体,而当非公共组织不参与提供公共产品与公共服务时,它就不是公共管理的客体。