2006年8月 理论学刊 Aug.2006第8期　总第150期 Theory Journa l No.8Ser.No.150公共政策的形成与当代中国的党政关系方　雷,赵永超(山东大学当代世界社会主义研究所,山东济南250100) 〔摘　要〕在现代国家治理中,公共政策是政府治理国家的一种重要手段。

而在我国的政治实践过程中,由于历史和现实的原因,形成了以中国共产党为核心的公共政策的形成模式。

这种政策形成模式在现实政治实践中产生了很多问题,现实政治的发展迫切要求从根本上解决这些问题,其关键是要使党政关系朝着规范化方向发展。

〔关键词〕公共政策;治理;政党政策;党政关系 〔中图分类号〕D05 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1002-3909(2006)08-0079-03 在当今国家治理中,公共政策是政府治理国家的一种重要手段,而现代政治又主要表现为政党政治,因此,在现代社会,一个国家公共政策的形成和执行与政党的执政方式和执政能力有着密不可分的关系。

随着经济全球化和民主化浪潮的发展,特别是随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的不断完善,如何从根本上改善“党”与“政”之间的关系,成为深受我国理论界和学术界关注的重要课题。

本文通过对我国公共政策形成过程中存在的党政二元管理主体及其权力配置方面不合理问题的分析,探讨执政党与政府在公共政策形成方面发挥的实然作用和应然作用,并进一步提出理顺党政关系的思考和建议。

一、公共政策与政党政策的关系从理论上讲,政府与政党之间、公共政策与政党政策之间是有很大区别的。

政府是整个社会的代表,是由各政党、各社会团体、各社会阶层和全体国民选出的利益代言人,它是具有合法授权的、完全代表民意和社会普遍利益的行政机构,并且以全社会的名义对社会进行管理。

政府是行使公共权力的机关,是国家主权的表现形式,其政策具有权威性和法律效力。

然而,政党是政治代表。

马克思主义认为,政党是代表一定阶级、阶层或集团根本利益的政治团体和组织。

“从政党本身的社会属性来看,它仅仅是社会中部分人的利益关系之结集,是部分人的最高的政治组织而已,……政党利益与公共利益之间并不总是完全一致的。

”[1](P133-134)公共政策是作为公共权力主体的政府为解决公共事务而进行的“社会价值的权威性分配”,主要是指政府制定的具有直接约束力的行为规范、行动准则和活动目标与措施。

我国学者陈庆云对公共政策进行了较为深入的研究,他把公共政策定义为:“公共政策是政府根据特定时期的目标,在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。

”[2](P9)这一定义强调的其中一点是:公共政策是政府的政策,是政府制定的行为准则,这些准则首先体现了政府的政治行为,是政府活动的产物。

简单地说,公共政策是政府用来“处理或解决公共问题或公共目标”的[3](P3)。

政党利益与公共利益之间的不一致性,“决定了政党代表的只是次级的公共利益,政党力量只是社会局部政治力量而不是公共权力,即使政党成为执政党从而掌握社会的公共权力,也必须经过一定的合法的转化程序。

”[1](P134)因而,政党政策只能是对本党党员具有直接约束力的行为规范、行动准则、活动目标和措施,它不能直接用于解决公共事务,不能对公众产生直接的约束力。

政党政策不等同于公共政策。

二、传统的以党为核心的公共政策形成模式及其存在的问题当今世界政治从本质上看是政党政治时代。

“所谓政府的政策,在很大程度上可以看作是执政党的政策。

”[4](P66)在西方发达国家,政党通常通过控制议会或掌握政府行政权来制定政策。

中国是社会主义国家,有自己特殊的国情;中国共产党作为处于特殊国情环境下的工人阶级的先锋队,也有自己97的特殊党情。

从历史上看,中国共产党作为外源型的群众性政党,以武装斗争的方式夺取政权。

建国以后,一方面由于我国长期实行高度集中的计划经济体制,客观上要求自上而下高度集权的政治体制与之相适应;另一方面,由于党对国家和社会的高度整合,逐渐形成执政党、国家和社会三位一体的格局。

这就形成了以党为核心的中国特色的公共政策形成模式的合法性基础。

中国共产党不仅是执政党,而且是领导性的执政党。

而且,“中国共产党组织健全,结构严密,有相当强的影响力,是当代中国政府过程的中枢机构。

”[5](P98)“党领导国家,国家主导社会;党通过国家或自身组织主导社会。

在这种关系格局下,只要党加强控制,党就能迅速集聚权力,从而拥有绝对权力。

”[6](P322)可见,在我国党政关系的政治实践中,以党为核心的公共政策形成模式是时代的产物,是与我国特定时期的国情相适应的一种政策形成模式,但它与我国现行的社会主义市场经济所包含的自由、平等、效率、秩序和建设民主、法制社会的原则和目标相矛盾。

而且,随着我国市场经济体制的建立、社会主义民主政治目标的提出以及国内各种社会力量的深刻变革,这种传统的以党为核心的公共政策形成模式就越来越暴露出很多问题:一是不符合一元管理主体的政治要求。

二是有损于政治运作的法理关系。

三是有悖于“依法治国”的政治目标。

四是不利于社会主义民主建设和党的执政能力的提高。

三、在公共政策形成机制中理顺党政关系党政关系主要指执政党和国家政权机关的权力运作方式。

从我国党政关系发展的历程来看,我国先后对党政关系的合理发展模式进行了不同程度的探索和不同模式的尝试,但是中国共产党与国家政权机关之间的关系在公共政策的形成方面,以党为中心的政策形成模式问题并没有从根本上得到解决。

面对执政条件和社会环境的深刻变化,党的十六大提出了“实现党的领导、依法治国与人民民主的有机统一”;十六届四中全会又提出了“科学执政、民主执政、依法执政”的目标。

要使我国公共政策形成机制实现根本的转变,就不能简单地实行党政之间的所谓“分”与“合”,把不同性质的权力在党与政之间作简单分割。

要想从根本上解决党政关系中以党为中心的政策形成模式,“党”与“政”之间的关系就需要朝着规范化的方向发展。

(一)在公共政策形成过程中必须坚持和改善党的领导。

坚持和改善党的领导是我国公共政策形成的首要条件和基本前提,也是在公共政策形成方面理顺我国党政关系的首要条件和基本前提。

中国共产党代表先进社会生产力的发展要求、先进文化的前进方向和最广大人民的根本利益。

中国共产党的执政和领导地位是中国人民经过长期实践和反复比较作出的历史选择。

从世界许多国家迈向现代化的历程看,国家的建设和发展都需要强有力的政党,有强有力的政治权威发挥其导向功能和组织功能。

正如塞缪尔・亨廷顿所指出的那样,“那些在实际上已经达到或者可以被认为达到政治高度稳定的处于现代化之中的国家,至少拥有一个强大的政党。

”[7](P377)我国正处于社会主义现代化建设和政治体制转型的关键时期,我们更应该也更需要坚持和加强党的领导。

公共政策是为解决我国现代化建设和政治体制转型时期公共事务的基本规范,是与全体公民的利益息息相关的政治行为,因此,在公共政策的形成方面同样必须坚持和改善党的领导,这是理顺我国党政关系的一个基点。

离开党的领导,我们的公共政策就可能偏离社会主义方向、偏离最广大人民的根本利益、危害社会主义现代化建设和我国的长期稳定与发展,坚持党的领导对我国这样一个“后发型”的国家来说尤为重要。

(二)使政府成为主要的公共政策形成主体。

党与政府在性质、职能和工作方式上存在很大差别。

中国共产党在公共政策形成过程中应主要起政治导向作用,规定公共政策的基本价值取向,确保各项公共决策充分体现人民利益。

“政党在它应该起作用的地方发挥功能,而不是取代政治体系的其他主体,或者充当政治权力本身。

”[8](P60)而关于国家行政管理工作和经济、社会等问题的公共政策形成等具体工作,应该由政府来承担。

中国共产党可按照法定程序对政府的政策形成施加一定影响,但不能代替政府的作用。

正如亨廷顿所说:“政党的作用是第二位的,是补充制度的力量,而不是填补制度真空的力量。

”[7](P368)“在政党与公共权力之间有一个明确的界限。

这个界限,是任何时候都不能逾越的。

”[8](P258)党如果过分地专注于社会管理的细节,那么就会造成党的决策系统超负荷运转,“党委没有时间和精力考虑政策、方针的问题,也没有工夫培养、教育党员去做好党的工作,就必然陷入事务主义的圈子”[9](P245)。

党要转变执政理念,通过不同职能的分工,把属于政府的权力下放到或归还给政府,以便自身充分发挥优势作用,同时还能充分发挥政府作为公共政策形成最重要主体的职能作用,从而使08二者在公共政策形成方面的关系从根本上得以理顺。

(三)充分发挥人大在公共政策形成过程中的立法作用。

公共政策形成方面的党政关系不仅包括中国共产党与政府之间的关系,还包括党与人民代表大会之间的关系。

人民代表大会制度作为我国政权的组织形式,是我国的根本政治制度,也是汇集社会各方面问题、反映人民群众呼声和实现人民当家作主的主要方式。

我国宪法规定,人大是最高的国家权力机关和立法机关,但在中国以往的政治体制和政治实践中,作为执政党的中国共产党几乎成为国家权力的中心,而人大的作用被弱化,这种政治现实对我们党的建设和社会主义民主建设极为不利。

“在政党组织的力量强大而行政体制软弱的情况下,过分扩展政治控制会进一步破坏政治控制原本的目的。

因为行政组织会被用来实现政党的目标而妨碍国家意志的自由表达。

”[10](P51)中国共产党作为人大制度的设计者、创立者,是人大制度运作的领导者,更应该是人大制度的遵守者和维护者。

党的领导,并不是党的组织、党的领导干部凌驾于人大宪制地位和职权之上。

人大要在坚持党的领导的前提下,重塑自己的权威,敢于充分发挥法定权力。

中国共产党在政治实践中也要按法定的程序,通过人大把自己的纲领和主张转变成对全体国民都有约束力的国家法律、法令和政策,并通过人大的法定程序来引导和控制政府的活动,充分尊重人大作为党领导作用发挥的主要中介机构的作用,尊重人民代表大会在公共政策制定过程中的议案提议权、重大政策方案的审议权和公共政策过程是否合法的监督权。

同时,党应主动接受人大的监督,审视自己的领导行为,听取不同的意见和声音。

作为政治权力之间的一种“博弈”,中国共产党并不会在这场“博弈”中失去自己的领导地位或权威;相反,它会增强党的权威和领导力,增强党的合法性基础。

(四)在公共政策形成过程中充分发挥政协的作用。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。

要想进一步从公共政策形成方面理顺党政关系,中国共产党还要处理好与中国人民政治协商会议之间的关系。

人民政协是由中国共产党、各民主党派、无党派民主人士、人民团体、各民族和各界的代表,台湾同胞、港澳同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士所组成。