英国的行政裁判所制度摘要：本文根据英国行政法的晚近研究成果，整理了英国行政裁判所的历史沿革，探讨了英国行政裁判所的司法化性质及其制度机能，对英国行政裁判所的组织结构、裁判程序，以及相应的监督和救济，展开了较为系统的分析和论述。
关键词：英国行政裁判所裁判程序司法化在英国，行政裁判所作为一种卓然不群的机制，在解决行政争端，处理行政争议中发挥着重要的作用。
尽管1957年颁布的《裁判所和调查法》对裁判所制度较为整齐划一的规定，但是各个裁判所在人员组成、制度机能、裁判程序、救济途径等方面，都不尽相同。
正如有学者指出的，“究竟是哪些裁判所会在这谱系中占据一席之地，是由许多因素决定的，有慎思后的选择，环境的驱使，历史的偶然，议会的压力，当然，还有所要解决问题的性质。
该谱系的色泽摹绘自法律、政策和行政的交互作用，而非任何既定的原则。
”1本文所讨论的英国行政裁判所，以一种更为司法化的姿态，来处理个人针对国家的申诉，或者在某些特定情况下，也用以处理私人之间的争议。
这充分满足了福利国家的热望，和现代行政活动的需求。
目前英国大约有近70类行政裁判所，数量近3000个，涵盖移民、社会保障、劳动、教育、税收、运输和土地等领域。
1996年英国行政裁判所处理的案件为895107件，数倍于高等法院和郡法院处理案件的总量。
某种意义上，裁判所构成了比法院还重要的行政决定审查机制。
一、行政裁判所的制度沿革在英国，最早原初意义上的裁判所，可以追溯到都铎王朝时代（Tudor times）。
而现代意义上裁判所，应从二十世纪之初开始追溯。
因为此前，英国传统的法治观念认为，法院应当排他性的具有事实认定和法律适用的权力。
最早的例外是1660年依法建立的关税和消费税委员会，以及之后于1799年建立的所得税委员会专员，和再后来的1846年的铁路委员会和1873年的铁路和运河委员会。
2英国行政裁判所的风行，其背景是20世纪初期现代福利国家的兴起，以及由自由派执政的政府所推进的社会改革。
3当时无论是劳工阶层还是政治家阶层，都认为法院可能会倾向于维护有产者的利益，而不会去关心劳工阶层的诉求，而且本身也不适合用以处理和公共政策问题相关的诸多争议。
因此这个时期的社会政策和法律，倾向于绕过普通法院，规定以裁判所处理纠纷。
例如1908年通过的《老龄养老金法》中，规定地方养老金委员会来处理争议；1911年通过的《国民健康保险法》中，规定了可以向专门的裁判员法庭提起有关失业保险的申诉，并且对其决定可以向一个首席裁判员提起申诉，这构成了当下社会保障裁判所和社会保障专员制度的前身。
此后，英国行政裁判所的数量开始激增。
因为在英国，每个针对特定经济和社会问题的专门法律，都有权去创设该领域的裁判所制度。
到20世纪50年代，英国行政裁判所的数量已经逾千。
此时对裁判所的批评主要是缺少对裁判所决定提起申诉的权利，以及缺少整齐划一的裁判程序规定。
1955年议会任命了以奥里弗。
弗兰克斯（Oliver Franks）为首的“弗兰克斯委员会”，对裁判所制度进行专门调查研究，该委员会于1957年发布的报告提出了改革裁判所的一系列建议，这主要包括以下四个方面：第一，委员会对裁判所的性质重新进行了厘定，认为不应将裁判所视为行政机制的一部分，而应将其视为裁决机制的一部分。
认为裁决机制应当公开、公平且无偏私。
第二，就裁判所的结构而言，弗兰克斯委员会建议裁判所的主席应由大法官和裁判所委员会成员任命，主席一般应有法律资格，裁判所委员会应对其薪酬加以控制。
第三，委员会对裁判所裁判程序提出了更为详细的改进建议，包括建立裁判所委员会来对特定裁判所的程序加以规定，公民应有了解向裁判所提出请求的权利，在听证前应有充分的时间了解相关事项，听证原则上应公开举行，听证结束后，应尽快将决定书面告知当事人。
第四，就对裁判所决定的救济方面，委员会建议可以就初审裁判所的事实、法律和是非问题向申诉裁判所提起申诉。
4弗兰克斯委员会报告中许多政策建议和制度设计，后来为《1958年裁判所和调查法》（The Tribunal and Inquiries Act）所吸收。
该法对裁判所制度所作的主要变革在于：设立了裁判所理事会（The Council on Tribunals ），用以监督各种裁判所的组织和活动程序；改组裁判所主席的任命程序，增强对裁判所成员的身份保障；赋予当事人就裁判所特定决定向高等法院提起申诉的权利，法院可以通过调卷令、强制令等令状制度来控制裁判所决定；在法律规定的范围内，可以以行政命令来创设新的裁判所；裁判所必须要为它的裁决决定说明理由。
5在1968年，对《1958年裁判所和调查法》作了修正；之后相继为《1971年裁判所和调查法》和《1992年裁判所和调查法》所取代。
目前适用的《1992年裁判所和调查法》。
但是，该法并不能展示英国裁判所制度的全貌，因为特定部门的法律和规章，以及裁判所委员会所颁布的报告和建议，都影响着英国行政裁判所制度的发展和变迁轨迹。
晚近，在2000年5月18日，在弗兰克斯委员会报告发表43年后，上议院任命了以安德鲁。
里盖特（Andrew Leggatt）为首的委员会，对裁判所制度进行独立、全面的审视和探究。
旨在设计出一套公平、及时、合比例和有效的制度安排，发展出一个融贯无碍的处理行政纠纷机制；并符合欧洲人权公约中对于独立性和无偏私的要求；增进公众对纠纷中所享有的权利和责任的了解，并促使其成为现实；保证裁判所的运作有效果、有效率且经济，发展出一套融贯、统一、公开的评价裁判所绩效的度量标准。
在2001年8月16日，里盖特委员会公布了题为《使用者的裁判所：一个体系，一套服务》的裁判所审查报告，对英国裁判所制度的改革和完善，提出了全面的建议。
6二、行政裁判所的性质和功能（一）行政裁判所的司法化性质在英国，不同的裁判所有着不同的称谓，如“当局”（authorities）、“委员会”（commission）、“专员”（commissioner、“局”（board）、“司”（division）、“裁判所”（Tribunal）等等。
不同的裁判所，其性质和功能也不尽相同，所适用的原则和规则也不尽相同。
正如有学者在一本题为《行政裁判所》的专著中所写到的那样，“要说清楚裁判所是什么，并不是一件很容易的事…作为这本书题目的短语‘行政裁判所’…是错误的。
简言之，该主题下的分类是无序的。
”7在英国，对裁判所的性质存在着持续的讨论和争论，有学者倾向于认为裁判所制度具有行政性质，是政府机器的组成部分，是政府治理网络的一环；但弗兰克斯委员会报告和《1992年裁判所和调查法》，都更倾向于将裁判所视为具有补充性质的用以解决纠纷的组织网络，视为一种具有司法化特征的救济机制。
如同弗兰克斯委员会报告所指出的，“裁判所并非普通法院，但它亦非政府部门的附属物……我们认为，更为妥帖的是，将裁判所视为议会规定的一种裁决机制，而非行政机制的一部。
”其原因在于：首先，裁判所是司法救济机制的一部分。
因为法院很难代替行政机关来对实体政策问题的是非曲直加以判断，而裁判所则以相对的专业性、非正式性，来判断行政官员是否妥当的做出行政决定，为申诉人提供成本低廉，快速有效的救济。
其次，裁判所活动的程序规则设计中，汲取了诸多司法化的因素。
裁判所所适用的裁判程序是对抗式的而非纠问式的；裁判所所适用的证据规则和审理规则，都和司法审判存在着诸多相通之处；同时，基于决定的一贯性、理性和平等对待的需要，尽管裁判所不需要严格的象法院那样遵循先例，但裁判所一般都要遵循以前的决定，并以以前的决定作为当下判断的基础。
某种意义上，“裁判所是一种更现代形式的法院。
”8第三，裁判所相对独立于行政机关之外。
在大多数情况下，裁判所的主席是由大法官直接任命的，或者由部长从大法官提名的有适宜资格的人中任命；裁判所的大多数成员也和政府官员没有直接的联系。
因此裁判所可以超脱于政治影响之外独立作出裁决。
最后，当事人可以就裁判所的裁决向法院提起上诉，法院也可以通过令状制度对裁判所的裁决进行司法审查，这使得裁判所镶嵌到普通司法体系之中，成为行政纠纷解决机制网络中间的重要一环。
正如弗兰克斯委员会报告指出的，“我坚信，从这个国家生长出来的行政裁判所制度，对维护我们的普通法司法制度做出了积极的贡献。
”（二）行政裁判所的功能在英国，行政裁判所的功能主要在于以下三点：1.对行政决定进行更为全面的审查在英国，传统上认为法院来审查法律问题，而政策问题则被视为行政所固有的疆域。
如果要让法院代替行政机关来对公共政策问题作判断，被认为有悖于在行政和司法间分权的基本宪法原则。
而行政裁判所以相对独立和超然的地位，相对更为专业化的人员组成，来审查行政决定是否妥当，对其中的法律问题和事实问题进行更为全面的审查，对“政府项目和政策日复一日的运营，以及行政决定的实体内容”予以关注。
92.为公民提供更有效率的救济正如1932年多诺莫尔（Donoughmore）委员会的报告中所使用的著名叠句所指出的，裁判所比法院的优势在于，“低廉，可得，免于技术化，快速及特定领域的专业知识。
”裁判所所尽可能采取的是相对“非正式化”的听证制度，使得申请人能更好的理解裁判程序，更有效的去表达意愿，从而以相对较低的成本，获得更为专业化的裁决。
3.减轻法院的负担学者们认为，在现有的人员数量和设施条件下，如果要让法院来处理所有的行政争议，将带来行政过程的“阻滞”（clog up）；还认为这些事情过于“琐细”（trifle），不值得耗费这么多资源。
例如德。
史密斯等就认为，“建立一个专门法院，而非裁判所，可能是去以疾风骤雨去处理细小之事…如果让申请附加补助金的患者跑到高等法院法官那里，是太过荒唐；成本、迟延和形式化，将会阻碍社会保障方案的目标，将阻滞整体上的司法行政。
”10尽管每件具体争议，对当事人而言都有着至为重要的意义，但在宪政的视角下，这样的裁判所裁决的还是相对细小的请求和相对琐细的事务。
如斯垂特教授（Street）在1970年代中期所指出的，“在所有其它之上，所必须的，是低廉且快速的纠纷解决。
对这些案例而言，我们无需去构思一个臻于至善的司法体系…如果请求的津贴平均还不到10英镑，我们就不要去让一个将来每年要拿12000英镑退休金的法官去费尽心机…来决断该请求。
”11三、行政裁判所的组织结构（一）行政裁判所的组织体系裁判所可以是全国性、区域性或者地方性的组织，这要视裁判所所裁判的事项而定。
裁判所委员会建议对于专业化的裁判所，应更多的适用总裁制（Presidential System）模式。
让总裁成为裁判所体系中的首脑。
裁判所的总裁负有领导和协调之责，他对人力资源及其他资源予以统配管理，要保证把案件分配给最具有相关经验和专业知识的裁判所成员审理；总裁要坚定的独立于政府之外，却能同政府展开富有建设性的对话；总裁还要能够明辨行政决定中存在的主要问题，去努力保证行政决策、实践和程序的一贯性；对于那些最为艰难、新奇和复杂的案件，总裁将亲自听证。