土地利用总体规划编制程序及基本要求刘五一（省国土资源厅综合规划处）湖南省土地利用总体规划修编工作办公室2006.7本课程授课目的与预期效果土地利用总体规划是各级政府依法管理土地资源的纲领性文件，必须依法依程序编制。

规划编制程序管理是确保各级土地总体规划编制成果质量的重要措施。

授此课的目的在于让学员们全面了解规划修编的主要程序及基本要求。

本课程的预期效果是，在规划修编过程中，参加学习的各位管理和技术人员能够自觉和熟练地按照规划编制程序要求，管理和编制各级土地利用总体规划，确保规划质量，提高规划的可操作性和科学性。

目录一、概述 .......................................................................................................................... - 1 - （一）规划修编程序的概念. (1)（二）加强规划编制程序管理的必要性 (1)（三）规划修编的主要程序 (2)二、各主要编制程序基本要求 ............................................................ - 2 - （一）规划修编前期工作阶段 (2)1、规划实施评价 (3)2、前期调研 (4)3、“四查清、四对照” (4)4、指标测算 (5)5、成立机构、落实经费 (5)6、组建或选择技术队伍 (6)7、人员培训、学习 (6)8、编制工作和技术方案 (6)9、规划修编动员大会与简单技术培训 (7)10、资料收集 (8)11、专题研究 (11)12、现状数据确认 (13)13、前期工作成果审查验收 (13)（二）规划大纲编制阶段 (13)1、部署开展部门用地规划 (13)2、综合专题研究成果 (14)3、汇总协调部门用地规划初步成果 (14)4、拟定主要规划目标与任务 (15)5、征求意见 (15)6、审查验收与批复 (16)（三）形成规划成果 (16)1、分解规划目标与空间布局 (16)2、提出规划供选方案和说明 (18)3、选定规划方案 (18)4、规划协调 (19)5、听证与论证 (20)（四）审查 (21)1、技术审查 (21)2、同级政府审查 (22)3、上级主管部门预审 (22)4、报批 (23)（五）数据库建设 (23)1、数据库建库 (23)2、数据库预检 (23)3、数据库验收 (24)（六）批复 (24)（七）工作与技术总结 (25)（八）规划成果汇交、归档 (25)三、其它要求 .......................................................................................................... - 25 - （一）程序管理. (25)1、省厅职责 (25)2、市（州）局职责 (26)3、县（市、区）局职责 (26)（二）程序程序管理证明材料 (27)1、建立阶段开工认可制度 (27)2、主要编制程序的相关证明材料要求 (27)（三）规划修编进度管理 (28)1、进度倒计时管理 (28)2、月报制度与程序管理 (29)土地利用总体规划修编程序及基本要求一、概述（一）规划修编程序的概念规划编制程序是指在整个规划编制过程中，所有有效工作的总和。

也就是通常所说的的套路。

在顺序和逻辑关系上，有一部分工作程序可以前后穿插。

（二）加强规划编制程序管理的必要性土地利用总体规划是政府的规范性文件，规划修编由多个紧密相关、环环相扣的工作程序组成，每一个工作程序是否到位，直接影响下一个工作程序质量和整个规划成果质量。

现结合近年来我省在规划编制程序管理方面的一些教训来说明加强编制程序管理的重要性。

上一轮规划编制时，很多市、县都是将其当成一项简单的任务来完成，在规划编制过程中一些关键程序如专题研究、征求意见等程序不到位，结果新法实施后，暴露很出多问题。

新的国土资源厅组建后，规划处经常是车水马龙、门庭若市，很多人就是为调整规划而来，因为对上一轮规划编制重视不够，超前性和可操作性不强。

近几年的矿产资源规划编制也存在类似的问题，在规划编制过程中，忽视或省略一个小小的程序，留下的隐患都将难以预料。

（三）规划修编的主要程序按照湘国土资办发[2006]66号文要求，市县土地利用总体规划修编共划分四个主要工作阶段，即前期工作阶段、规划大纲编制、规划成果形成、审查报批等四个主要阶段。

各阶段的工作又可进一步细化为若干步骤，如前期工作阶段的工作即可细化为成立机构、选择技术队伍、制定工作与技术方案、组织各种培训、上轮规划实施评价、开展“四查清、四对照”工作等10多个主要步骤。

此外，每一个步骤还可进一步细化为环节。

需要说明的是，本讲义中所述的一些工作步骤在命名上与湘国土资办发[2006]66号文中的称谓上不完全一致，但其主要内涵是相同的。

二、各主要编制程序基本要求（一）规划修编前期工作阶段本阶段工作包括成立机构、选择技术队伍、规划实施评价、制定工作与技术方案、组织各种培训、上轮规划实施评价、开展规划前期调研、开展“四查清、四对照”工作、收集整理基础资料、组织重大问题研究、审查前期工作成果等。

1、规划实施评价规划实施包括几个方面的工作，一是对上轮规划质量本身做出评价，二是对规划实施效果做出评价，三是对规划实施的管理制度等做出评价，四是总结上述三个方面的不足，五是提出下一轮规划修编、实施管理的建议与对策，并阐明规划修编的必要性与依据，为本轮规划的编制和实施提出建议。

主要步骤有，准备工作，研究制定工作、技术方案，收集资料，资料整理甄别与补充调查，编制评价报告，征求意见、修改完善，上报审批。

规划实施评价和前期调研可以一起结合进行，不要截然分开。

准备工作。

包括成立规划实施评价的领导和技术组织，落实工作经费等。

制定工作、技术方案。

由领导小组组长召集技术人员和各部门负责人一起共同制定，两个方案可以合二为一。

收集、整理资料。

在收集资料前，应该制定详细的资料收集方案和资料清单，要制定相应的调查表格，对收集的资料应进行筛选、甄别与比较，去伪存真，并按资料类型归档，遗漏的资料应及时补充。

评价报告编制。

是在充分收集资料和征求有关各方意见基础上形成，报告格式和内容必须按照部和省厅规定要求编制，并通过一定的形式进行评审，且报上一级国土资源主管部门备案。

2、前期调研前期调研的主要任务是，在规划实施效果和对各类用地进行全面清理的基础上，深入分析社会经济发展的用地需求与土地供给能力，就合理确定土地利用战略以及完善自上而下的规划控制指标、分区用途管制和实施政策机制等提出意见和建议。

其主要工作程序如下。

确定调研课题名称。

根据国土资源部和省厅要求（湘国土资发[2004]36号），结合本地区实施情况，选择确定其中若干课题开展调研，各地还可以根据各自的实际情况，自主增加一些课题开展调研。

制定调研方案。

调研课题名称确定后，要因制定相应的调研工作与技术方案，方案应对相关工作作出编造安排。

拟定调研课题大纲。

要分调研课题，逐一拟定各调研课题的大纲，最好是列出三级提纲，各课题大纲拟定，应在一定范围内征求专家和领导意见。

收集资料。

该项工作可与规划实施评价工作一起进行。

主要要求请参考前述相关部分的内容。

编制调研报告。

在综合各方面资料基础上，深入分析社会经济发展的用地需求与土地供给能力，合理确定规划控制指标，提出相关建议。

调研报告编制出台后，应广泛征求意见，修改完善后，报上级国土资源主管部门审查，并向省厅规划办备案。

3、“四查清、四对照”该项工作主要是对本区域内1997-2004年的土地利用现状进行四个方面的清查与对照。

即查清规划期内新增建设用地总量，与国民经济和社会发展确定的发展目标对照检查；查清闲置土地和低效用地数量，与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查；查清耕地和基本农田保有量，与规划保护目标对照检查；查清违法用地数量和处理，与违法用地的处理要求检查。

包括资料分析、编制报告、上报审查核定三个步骤。

分析资料包括对现有资料的数据分析和实地调查两个环节。

编写报告包括报告编制、技术咨询、修改完善等环节。

上报审查核定包括提出申请报告和核定二个环节。

4、指标测算在规划实施评价、前期调研、以及“四查清、四对照”基础上，汇总分析本行政区域内土地利用现状与布局，结合国民经济和社会发展各行业用地规模、远景发展趋势等，测算本地区规划期内建设用地总规模、新增建设用地总量、耕地和基本农田保有量等相关指标。

具体预测方法可以参考相关的讲课材料和文件。

5、成立机构、落实经费由于规划编制涉及面广，协调难度较大，应成立以本级政府分管领导为组长，相关部门领导组成的规划修编工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室可以挂靠在国土资源局，具体负责规划编制的日常管理事务。

为了工作上的方便，各地应建立联络员制度。

有条件、情况较复杂的地方，应成立相应的规划专家顾问组，对重大技术问题进行咨询论证。

对于经费问题，应由财政安排经费，无论何种情况，经费准备一定要走在前面。

6、组建或选择技术队伍本次规划的要求很高，各地的规划最好由专业技术单位承担，各地在选定编制技术承担单位时，一定要考虑选择信誉好、技术人员齐备、省厅认可的科研院所和咨询技术单位，在日后的规划编制过程中，省市会加强对其工作的指导和监督检查。

7、人员培训、学习规划技术单位组建或选定后，应及组织有关人员进行专门的培训，我们省厅这次组织的培训只是初步培训。

按省厅规定，乡镇级国土资源所（中心分局）的规划技术和业务骨干培训由市、县国土资源局负责组织。

8、编制工作和技术方案工作方案就是对本次规划修编的整体工作作出全面安排，主要内容包括规划修编领导、办事机构的成立与组成，经费预算与安排，人员与时间进度安排。

这一步的工作可以前面的工作穿插进行，工作方案出台后，要呈报规划领导小组审查同意，且报上一级国土资源主管部门备案。

技术方案由规划办与技术单位共同编制，主要内容包括对规划编制的目的与意义，指导思想，主要任务，规划编制的主要工作流程，要解决的主要问题，拟设专题研究及其主内容，资料收集、整理、规划文本、说明书、图件、附表等的编制作出较详细的规定。

技术方案出台后，应进行论证审查，然后报上一级国土资源主管部门备案。

9、规划修编动员大会与简单技术培训规划修编需要互动，要大众参与，规划修编动员大会既具有宣传性质，又有培训性质。

县级规划修编动员大会。

应在规划编制工作全面铺开前召开。

政府主要负责人，国土资源、财政、统计、建设、规划、发改委、经委、环保、林业、农业、交通、乡镇企业局等政府相关部门主要负责人，规划编制领导小组成员单位负责人与联络员，各乡镇分管国土资源的乡镇长与国土资源所长、技术骨干参加。