２０１３年第２期 总第１１４期 天 津 法 学 Ｔｉａｎｊｉｎ Ｌｅ列Ｓｃｉｅｎｃｅ Ｎｏ．２ Ｇｅｎｅｒａｌ Ｎｏ．１１４ ・法学研究・
我国政府采购监管制度研究
胡兰玲
（天津师范大学法学院，天津３００３８７）
摘要：政府采购可以实现节约财政支出，调节经济，提供公共产品等功能，政府采购行为应在法律规范的框架下进 行，并应接受监管，我国的《政府采购法》在监管制度的设计存在很多缺陷，应＇－３予以完善。只有建立高效的监督机制， 才能防止权力寻租，才能使得政府采购真正成为“阳光采购”。因此，应从政府采购监管法律法规体系，政府采购监管的 统一立法原则、设置统一的监管机构的角度，构建起一种内部监管与外部监管、公权监管与私权监管、事前监管与事 中、事后监管有机结合的监管体系。 关键词：政府采购监管制度；监管主体；监管对象；监管方式 中图分类号：０２２９．２９ 文献标识码：Ａ 文章编号：１ ６７４—８２８Ｘ（２０１ ３）０２—００１ １－０８
因为权力“倾向于合并与集中”［１１，所以“掌握 权力的人必须受到法律的制约，并服从于法律的
强制力。 政府采购中会涉及到权力的行使，对此
必须进行监管。政府采购制度作为规范政府采购
行为的管理手段，是一种公开、透明的制度。政府
采购监管是指对政府采购法律法规的执行，采购 计划的编制、采购方式的实施、采购合同订立及其
履行、采购资金的支付，及采购效果评价等诸环节 全方位与全过程进行的监控。我国《政府采购法》
（以下称《采购法》）中的监管制度存在很多缺陷，
只有建立起完善的、高效的监督机制，才能防止权 力寻租，才能使政府采购真正成为“阳光采购”。
一、监管法律体系的完善
政府采购的监管按不同标准进行划分，分类
结果有所不同，若按是否来自于财政系统的监管 进行划分，可分为内部监管和外部监管；若按监管
主体是否为政府职能部门进行划分，可分为公权
监管与私权监管；若按监管的过程进行划分，可划 分为事前、事中和事后监管。从政府采购的立法来
看，国外发达国家大都对政府采购监管进行规范，
并形成了较为完备的监管法律体系。我国关于政
府采购的监管也初步形成了公权与私权监管相结 合、内部与外部监管相结合、事前与事中、事后监
管相结合的制度。政府行政部门对政府采购活动 进行的监管是公权监管，社会公众对政府采购活
动所进行的监管是私权监管。在政府采购的监管 体系中，财政部门处于核心地位，是内部监督中的
重要环节。除财政部门外，公权监管还包括人大、 审计机关、监察机关、纪检机关以及其他专业监督
机构，这些机构分工协作，各司其职，也可以对政
府采购进行共同监督。虽然监管机制已经形成，但
是关于监管制度的具体设计尚存在不少问题： 首先，政府采购监管体系不完备。《采购法》规
定各级人民政府的财政部门是监督部门，人大、审
计、纪检等部门也依法享有监督的权力和义务。
“现行宪法和法律虽然赋予人大以财政审批监督
权，但缺乏问责制度，对预算、决算遭到否决的法
律后果没有规定，且对人大在监督中的不作为及
其法律责任也元明确规定，致使其行使监督时主 动性、积极性不强”［３Ｊ，这种泛化的规定，实质上将
各级人大对各级政府的财政预算、决算进行审查 监控权排除在外，明然存在缺失。此外，对财政部
门以外的政府采购监督主体（如审计，监察部门
等）的职权和职责也未作出明确规定。政府采购相
关法律的可操作性不强，致使这些监管主体对政
府采购的监管权力虚置。
收稿日期：２０１３—０１—１３ 基金项目：天津市哲学社会科学规划项目“政府采购中供应商权利保障研究”阶段性成果，项目编号：ＴＪＦｘ１１－０５０。 作者简介：胡兰玲，女，天津师范大学法学院副教授，主要从事经济法学研究。
其次，现行监管法律法规之间缺乏协调性。对
政府采购监管的规定基本上分散在不同的法律之
中，彼此之间的协调就成为问题。由于政府采购监 管的规定没有统一的立法依据作指导，导致不同
法律对政府采购监管机关的规定各不相同，再加
上各部门之间存在着利益之争，容易产生政出多
门，对政府采购的监管不能形成合力，监管效率大 打折扣，更无惶论构建一个有机联系的政府监管
法律体系了。《采购法》与《招标投标法》所规定的
公共采购的监管主体存在着差异，前者规定政府
采购的监管主体是各级人民政府的财政部门，而
后者规定招标投标的监管主体是发改委。两部门
各自制定相应的政府采购行政规章，分别管辖属 于自己的政府采购项目，造成了政府采购的监管
主体在实际上的不统一嗍。两部法律的执法标准和
执行结果有所不同，在政府采购过程中，各监管机
构在有利可图时争抢监管权，如果需要承担责任
时，便互相推诿，造成案件中的扯皮不断和多头管
理，最终结果就是不了了之。供应商则投诉无门，
合法权利无法得到保障，采取不正当的行贿手段 去谋取利益，也成为他们惯用的做法。
再次，政府采购监管的有关规定粗略。《采购
法》有关采购监管的条文，内容上较为粗略，不能 够体现政府采购监管体系的多重性，也不利于日
益发展的政府采购规模。监管制度的单一，容易导
致在政府采购的实践中产生很多问题，如招标中
存在暗箱操作、对供应商资格审查不规范，对标书
的审查缺乏专业性等现象的存在，不但使政府采
购的透明性遭受质疑，也暴露出监管制度的缺失。 建立统一的政府采购监督体制、完善监督法
律体系，是实施有效监督的保障。具体措施如下：
第一，统一政府采购监管的立法原则及监管
机构。政府采购监督的法律已初步建立起来，以
《采购法》、《招标投标法》、《关于政府采购合同监
督暂行办法》、《中央国家机关政府采购实施办法》
（试行）、《政府采购信息公告管理办法》、《政府采
购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购代
理机构资格认定办法》、《政府采购评审专家管理
办法》、《集中采购机构监督考核管理办法》、《政府
采购供应商投诉处理办法》等为主体的法律法规
已经成为体系，因此无需再对政府采购监管专门
立法，只需理顺各法律法规之间的关系，统一关于
政府采购监管的立法原则即可。统一的立法原则，
１ ２ 可以使整个关于政府采购监管的法律体系协调起
来。“法律体系的协调性要求所有法律法规按照一
定的原则，构成一个在其内部结构上协调一致的
法制系统”圈。 鉴于《采购法》与《招标投标法》存在严重的冲
突和对立性，学术界一致认为应该尽快废止《招标
投标法》，将招标投标的规范全部纳入到《采购法》
中，就可以结束关于监管主体不统一引起的混乱，
统一由财政部门作为政府采购的监管主体；政府
采购的监管主体以及各监管主体之间的关系也应
予以明确，明确各监管主体的地位，对各自职权进
行明确划分，在进行监管时，要注意尽量做到相互
配合、相互衔接，信息资源共享，以提高监管效率，
增强法律的可操作性。如果履行执法监管职责的
财政部门同时作为采购人时，就会出现既是“运动
员”又兼任“裁判员”的现象。虽然财政部门对供应 商提出的投诉并非终局裁决，法律还留给投诉人
寻求司法救济的机会，但就行政监管制度而言，这 种设置是不太合理的。应当在立法中规定，如果财
政部门作为采购人进行的采购，其监管主体应为
上级人民政府部门、人大或国务院。
第二，政府采购监管法律法规体系的完善。
《采购法》实施已逾１０年，《政府采购法实施细则》 （意见稿）至今仍未正式颁布，在采购操作中出现
的一些细节方面的问题难以处理。应尽快将上述
“意见稿”加以完善并颁布实施，将政府采购的操
作程序进行细化与明确，使采购行为更加规范化。 同时，应出台相关的司法解释，规范各种采购方式
的标准采购程序，使《采购法》规定的监督机制更 加细化，增强可操作性。
二、监管主体的完善
世界各国大多都设置了专业性较强的监管部
门，对政府采购活动进行Ｅｔ常性监管。如“英、法等
国在财政部设立了政府采购管理司。［６３”欧盟各国
政府采购的主管机构，除德国设在经济部门外，其
他成员国基本上都是设在财政部ｉ，－ｌｎ。美国联邦政
府在内部监管方面设置了四个机构，即联邦会计
总署（ＧＡＯ）、联邦总务署（ＧＳＡ、行政管理与预算局
（ＯＭＰ）、美国总统行政和预算办公室下设的联邦
政府采购政策办公室（ＯＦＰＰ）。在外部监管方面，美
国制定各种监督办法，力求使政府采购体现公开 透明原则。建立了完善的救济机制，政府采购中独 立的第三方，以及未签约的供应商，可以随时查阅
政府采购的相关记录嗍。
（一）我国政府采购监管主体存在的问题
首先，审批与监督职能不分、采管职能不分现
象严重。目前，在政府采购实践中，存在着监管机
构与采购人共同商议政府采购决策、忽视对采购
预算编制和采购资金进行监督和管理的现象。财
政部门作为政府采购的监管主体，既负责对采购
部门的采购计划进行审批，又负责对采购部门的
资金使用情况进行决算审核，同时还负责处理各
类政府采购方面的投诉案件。一个部门身兼多重 职能，出现了自己审批计划，又自己审核计划执行
情况，还自己处理计划执行中违法现象的怪状。从 理论上讲，纪检部门可以从党纪的角度、审计部门
可以从审计的角度对政府采购实施情况进行监
督，但这类监管缺乏硬性规定，很难涉足具体的政
府采购活动。当财政部门作为采购人在政府采购
活动中出现违法违规行为时，应该由哪个部门对 其进行监管？若还是由它自己进行监管肯定不合
适，这种既是运动员又是裁判员的定位，是无法公
正行使监管职责的，必然会导致采购人利用其特
殊身份在采购中向供应商进行寻租，严重侵害公 共利益，也会使政府采购无法真正落实公平、公
正、公开原则。 其次，采管不分。在政府采购中，存在着多数
政府采购执行机构与承担政府采购监督管理职能
的财政部门关系密切的情况。《采购法》第６０条规
定：“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机
构，不得参与政府采购项目的采购活动。采购代理
机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益
关系”。“采管分离”的作法，在中央和省级层面已
基本上做到，即财政部门负责监管，集中采购机构
负责采购活动的组织实施。但是，大部分市县一级
政府还没有设置专门的集中采购中心。即便是设 置了集中采购机构，因为与监管部门的职能范围
划分缺乏统一化标准，也给监管部门直接插手具
体的政府采购活动提供了方便，在实际操作中出 现了财政部门自己采购、自己代理、自己监管的
“三位一体”现象。 再次，我国政府采购的监管人员专业素质、管
理水平整体上偏低。我国实行政府采购的时间不
长，大部分政府采购人员不够专业，主要来自财政 部门和其他行政部门。《采购法》对监管部门工作 人员资质也没有具体规定，监管机构的工作人员
素质不高，这表现在在政策水平、理论水平及专业
管理能力等方面，整体素质都有待提高，难以对政
府采购进行有效监管。
还有，监督机构权责不符。“严格意义上的权
力配置（不是家长制下的层级划分）是以法律为其
载体的，没有法律的权威，就不存在严格意义上的
权力配置”嘲。政府采购所涉金额庞大，所需知识ｌｅｔ
益专业，相关程序亦日趋严谨，需要由一批专业人
士协同完成。同时也离不开既通晓政府采购知识，
又掌握财会知识的监管机关的监督。客观上要求
赋予监管机关更多的权力去处理违法事件，这是
有效实施政府采购监管工作的前提和保证。《采购
法》第１３条、第６２条、第５６条，及《招标投标法》 第７条第２款，均规定了政府采购监管机关的监
督检查权、对集中采购机构的考核权及投诉的处
理权。但是，当监督活动触动了地方利益时，地方
政府往往进行行政干预，增加了监督难度。显然， 上述法律规定远不足以保证监督工作的有效进
行，该现象亟待解决。
最后，社会监督作用有限。以社会组织和公民 作为社会监督主体，只有在民主意识充分得到重视
的情况下才能够实现。当公民还没有充分认识到自
己作为纳税人、应该具有公共采购监督主体的地位 时，就不会有实施监督的积极性。社会监督渠道的
不畅通，以及法律并未明确社会监督的地位，使社
会监督难以实现。
（二）完善建议
基于政府采购监管方面存在的问题，借鉴国
外的经验，根据当前的具体情况，提出一些切实可
行的完善建议，乃是本文重点内容之一。 １．完善内部监管。实现内部监督制衡，主要依
靠相互监督、相互制约的内部控制机制来完成。内
部监管是财政系统内部对政府采购过程中各参与 主体进行的监管。主要包括：各级财政部门对各采
购职能部门的监督；采购主体根据采购合同对供应
商履约情况的监督；对各采购职能部门采购的物品
使用情况的监督等。通过内部监管，实现政府采购
的决策机构与执行机构的分离，政府采购的预算制
作单位与审批单位的分离，政府采购的使用者与购
买者的分离，从而形成各部门相互监督、相互制约，
使政府采购在内部各单位和部门的相互监督下进
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