城市边缘区工业用地集约利用的现存问题与调控策略摘要：从分析城市边缘区工业用地利用的现状与存在的问题着手，阐明了城市边缘区工业用地集约利用的内涵，探究了集约利用城市边缘区工业用地的调控策略。
科学规划、整合城市边缘区工业用地资源，探索其集约利用的典型模式，建立和完善集约利用评价指标体系以及价格评估体系，加强信息化的动态监测管理，鼓励投资建设主体多元化，提高土地投入产出率，是解决城市边缘区工业用地集约利用的现存问题和构建“两型社会”的必由之路。
关键词：土地集约利用；城市边缘区；工业用地城市边缘区是城市发展到特定阶段所形成的独特地域实体，是位于城乡之间的，城市和乡村的社会、经济、环境等要素激烈转换的地带。
在土地利用方面则表现为由城市向乡村过渡、不连续的混合土地利用地带。
近年来，随着中国工业化和城市化的迅猛发展，城市边缘区工业用地普遍存在着占用建设用地比例过大、资源被大量浪费等严峻问题。
城市边缘区是中国社会经济十分活跃的地带，又是人地关系较严峻、矛盾较尖锐的地区，提高城市边缘区工业用地效率，对正处于快速城市化过程中的区域迅速提升土地集约利用的整体水平具有极为重大的影响。
因此，研究城市边缘区工业用地集约利用具有十分重要的意义。
1 城市边缘区工业用地利用的现状与存在的问题目前中国城市边缘区的工业用地多以开发区和工业园区等地域综合体的空间表现形式存在。
在城市边缘区工业开发建设初期，土地资源、产业政策的优惠与行政作风的高效使之一度成为招商引资的热点，对母城城市基础建设和周边区域经济发展都起到了十分关键的作用。
据商务部外资司发布的《2010年国家级经济技术开发区发展报告》统计，2010年，在不到全国总面积万分之一的土地上，90个国家级经济技术开发区在实现国内生产总值（GDP）、工业增加值、税收收入、出口总额、实际利用外资、完成固定资产投资、吸收外资、解决就业等经济指标方面均取得了令人瞩目的成绩（表1）。
改革开放30多年来，集中于城市边缘区的“科技-工业综合体”把土地、劳动力、服务等优势集聚在了一起，在推进工业化和城市化进程中起着不可替代的作用[1]。
然而，城市边缘区工业用地的利用在取得不小成就的同时也存在着不少的问题，特别是城市边缘区工业用地相对粗放的利用模式以及土地资源的利用与管理中存在的问题已经成为制约其向更高层次发展的障碍。
比照中国与国外城市工业用地与城区面积间的比例，不难看出中国存在着城市边缘区土地集约利用整体效率低这一问题，且有着不可忽视的严重性（图1）。
1.1 城市边缘区工业用地盲目外延式扩张，耕地非农化现象严重当前国内大多数新增加的工业用地都是以城市边缘区新增建设用地为主，旧城改造用地为辅，是一种外延式的扩张。
而城市边缘区新增建设用地大多是通过征用村集体农用地的形式，将集体土地流转为国有土地，统归工业园区管委会管理。
管委会经过开发整理成“熟地”后，再将征用的土地出让给企业。
据统计，中国在未进行开发区专项治理整顿之前，各地已有位于城市边缘区的各种开发区共6 866家，其中，属于国家级的仅有232家，属于省级的有1 019家，而地方政府自行主办的各类开发区占到八成以上[2]。
各级地方政府大肆圈地，大量占用耕地，造成了城市边缘区工业用地失控，土地市场“供大于求”。
中国的大中小城市均在不同时期、不同程度地存在着工业用地占建设用地比例过高、增长过快的问题。
据调查，即便是在全国53个国家级高新技术开发区中，土地利用强度也仅仅为0.236 7（以建筑容积率统计）；已占用的土地平均有效利用率仅为57%，而闲置土地比例则高达43%；在中国省级以上的开发区中，国家批准规划的近20 000 km2工业园区面积，闲置土地比例竟占到规划总面积的86.49%，土地闲置现象甚至严重到致使一些城市边缘区陷入多年荒芜的程度[3]。
城市边缘区工业用地无序扩张的严重后果是导致当地耕地锐减。
统计数据表明，1996～2002年间，珠三角地区曾每年减少221 km2耕地[4]。
1.2 城市边缘区工业用地投资强度和产出效率均存在问题土地粗放型利用，投入不高，产出更低，已成为中国城市边缘区工业用地的利用现状。
据了解，即使在全国被称为“集约用地典范”的江苏省苏州市昆山经济开发区，目前吸引总投资8.2亿美元，地均投资额仅为6 278.07万元/hm2，远低于法国、新加坡、我国台湾等发达地区的地均投资强度。
在中国的中西部地区，甚至有些城市边缘区工业用地地均投资额不足450万元/hm2（表2）。
过低的投入必然产生更低的产出，也必然导致低效率的粗放型土地利用方式。
正由于工业用地协议价格相对较低，上涨获利空间大，有些企业就盲目追求形象，超规模占用土地，搞“花园式工厂”，造成非实业项目占用土地规模偏大，单位土地面积容积率低、投资强度低、产出率低的“三低”现象。
从而使后续大项目、优质项目无地可批，土地已从当初的招商引资的优势之一演变成为约束经济发展的“瓶颈”。
1.3 城市边缘区工业用地规划布局缺乏科学性由于城市边缘区产业布局缺乏统筹安排，用地规划布局缺乏科学性，产业分工不明确，易形成相似的产业结构和造成重复建设，由此产生政府规划失灵甚至导致各区域间无序和恶性竞争，各地为了招商引资，有的甚至不惜违法行政、竞相降低土地价格等。
1.4 城市边缘区工业用地价格评估体系不完善由于城市边缘区工业用地受土地宏观调控、产业政策调控影响大，工业地产市场管制难，地方政府往往出于为政绩、税收、就业等外部性收益以及推动地方经济发展的本位主义考虑的目的，功利性地将土地资产作为招商引资的“利器”。
各地在土地利用政策方面都是各式各样、各自为政，土地使用权出让价格的标准仅以工业用地分等定级为参考。
城市边缘区土地资产低价出让已成为当前国有资产流失的最主要形式，也事实上成为地方国土资源主管行政领导腐化、堕落的又一“温床”。
对于城市边缘区工业用地的二级流动，由于缺失市场形成的价格评估体系，缺少市场参考对象，在一定程度上也阻碍了工业用地的流转。
1.5 片面追求经济和社会效益，忽略环境效益地处城市边缘的工业区是当前中国工业“三废”问题最突出的区域之一，究其产生的根本原因在于地方各级政府职能部门片面追求经济和社会效益，而忽略了环境效益所导致。
一些招商引资的工业项目环境影响评估不严格，环评工作走过场，“草草了事”后即匆匆上马。
加上园区的生活区、公共活动区与生产区布局的规划设计缺乏科学性，地方管理部门财政投入的资金不足，治污系统基础设施不完善，直接导致大气污染、水体污染、土壤污染等恶果，使环境污染与生态安全隐患在城市边缘区随处可见。
2 城市边缘区工业用地集约利用的内涵与策略2.1 城市边缘区工业用地集约利用的内涵根据可持续发展的涵义，结合城市边缘区工业用地利用现状，城市边缘区工业用地集约利用的内涵可定义为：利用技术手段和行政管理杠杆，协调城市边缘区工业用地利用类型的结构、比例、空间分布与当地自然特征和经济发展之间的关系，充分挖掘城市边缘区土地资源经济供给的潜力，充分发挥城市边缘区土地资源生产与环境功能，使城市边缘区工业用地投入和产出比及土地利用率最优化，以达到社会、经济和生态的综合效益最佳化，实现区域内社会、经济和生态协调发展，既要资源节约，又要环境友好。
2.2 城市边缘区工业用地集约利用的策略2.2.1 科学规划、整合城市边缘区工业用地资源，实现土地集约化利用针对目前城市边缘区工业用地产业布局缺乏统筹安排，用地规划布局缺乏科学性，产业分工不明显，产业功能相似、结构雷同、重复建设、规模过小等现状，参照区域土地利用总体规划、城市功能定位、区域社会经济发展规划和产业发展目标，在充分考虑当地环境容量及资源禀赋限制的前提下，科学规划、整合城市边缘区工业用地资源，实现土地集约化利用，以国家级、省级经济开发区为重点，形成在空间上经济功能明确、结构互补、联动性良好的产业布局。
城市边缘区的各工业区应打破行政区域界限，各地形成明确地域分工，在整个产业链中形成上、中、下游产业带，形成整个产业链的短途生产聚集区，降低交易成本，提高产品成本竞争力，形成集聚效应。
通过整合，使城市边缘区工业用地的土地利用结构与功能更明确，土地利用效率更高，土地利用集约化程度更高。
2.2.2 探索城市边缘区工业用地集约利用的典型模式城市边缘区工业用地集约利用需要从工业用地选址、用地整理、项目规划、项目实施以及用地调整等过程中来推广实施其集约利用模式。
因此，城市边缘区工业用地集约利用典型模式重点可从以下几个阶段进行探索：①集约利用的选址模式；②集约利用的整理模式；③集约利用的规划模式；④集约利用的调控模式；⑤集约利用的调整模式；⑥集约利用的技改模式[5]。
2.2.3 完善城市边缘区工业用地集约利用评价指标体系目前城市边缘区工业用地集约利用的水平参差不齐，一些城市边缘区的国家级高新区土地利用率普遍比较高，闲置土地较少，地均投入产出率较高；而一些位于城市边缘区的县级和乡镇级的经济开发区工业用地土地利用率普遍较低，闲置土地过多，地均投入产出率较低。
在工业用地集约利用评价方面，虽然有的地方国土资源行政管理部门自行制定了土地集约利用评价指标体系，但大多是综合评价体系，从土地利用角度、从技术层面上尚有待进一步完善。
土地集约利用指标体系应侧重于定量分析，减少模糊的定性分析，尽可能用具体的数据来确定土地集约利用相关技术指标。
各区域应因地制宜，以国土资源部的《开发区土地集约利用评价技术方案（试行）》为标准，构建切合实际的城市边缘区工业用地集约利用评价指标体系。
2.2.4 建立和完善城市边缘区工业用地价格评估体系，促进土地流转当前国土资源部门正在试行工业用地出让的招、拍、挂等市场化操作方式，建立和完善城市边缘区工业用地价格评估体系，可以促进土地市场化操作更加规范化，有利于促进土地流转，特别是土地二级市场的流动。
同时，一个完善的土地价格评估体系，可以促进城市边缘区农村集体土地有效流转，从而达到提高土地利用效率，实现农村集体土地工业用地市场化配置优化目标。
2.2.5 构建和完善城市边缘区工业用地集约利用动态监测体系构建和完善城市边缘区工业用地集约利用动态监测体系，应具体着力于以下几个方面：1）建立土地保护动态监测网络、土地预警制度和土地执法检察巡检制度，以掌握土地的变动情况，并向外部传递正确的信息，完善土地信息公布、公告、查询制度[6]。
例如，为对城市边缘区工业用地集约利用进行全面、及时、有效的监管，可考虑构建如下国土资源动态监管网络系统（图2）。
2）对已经非农化的土地利用状况实施动态检测，及时评测其土地利用效益，加强土地使用方面的监督。
3）基于已经取得的城市边缘区工业用地集约利用情况相关信息，建立工业用地集约利用评价信息管理系统，为科学制定土地调控策略提供决策依据。