二、北京卫星城的规划和建设的进展(一)规划沿革新中国成立后不久，北京就有了城市规划的考虑。

1953年北京市委提出了《改建与扩建北京市规划草案的要点》。

1957年在前苏联专家的指导下，北京市又制定了《北京市城市建设总体规划初步方案(草案)》，其中就提出在城市布局上采取“子母城”的形式，在发展市区的同时，规划了昌平、(昌平)南口、顺义、门头沟、通县等40多个卫星镇。

1958年8月北京市委决定对已上报的上述方案(草案)进行若干重大修改，修改稿中正式提出了“分散集团式”的城市布局原则。

为与“分散集团式”布局原则相适应，当时的冶金、机械、化工、纺织等60个工业项目的选址就有了与发展卫星城相结合的考虑。

但由于项目分布在郊区31个点上，摊子太分散，结果不甚理想，而这一思路和建设雏形为后来的卫星城的规划和发展打下了一点基础。

1982年《北京城市总体规划》提出重点建设燕化、通县、黄村、昌平4个卫星城。

1984年，《北京市加快卫星城建设的几项暂行规定》出台。

后来，随着市区迅速膨胀的压力增大，以及郊区郊县经济发展的推动，1993年国务院批复的《北京城市总体规划(1991—2010)》中就明确了建设14个卫星城的格局。

这14个卫星城中的10个是区县城(通州、大兴黄村、顺义、房山良乡、门头沟门城、昌平、怀柔、平谷、密云、延庆；以下提到区县，均指区县城)，再加上房山区的老区城所在地房山，北京经济技术开发区所在地亦庄，2个有一定基础和区位条件的传统名镇昌平沙河和丰台长辛店。

这里的昌平卫星城含南口、埝头、昌西，怀柔卫星城含桥梓、庙城，顺义卫星城含牛栏山、马坡，房山卫星城含燕山石化地区。

(二)建设进展1.规划基本完成，建成区面积扩大，基础设施在改善。

20世纪90年代初，14个卫星城建设用地规模为157平方公里，常住人口108万人。

至1998年，建设用地规模达到202平方公里，常住人口130多万人，其中，非农业人口占80％以上。

到2000年底，除了房山(含燕山石化地区)外，其他13个卫星城都在区县域总体规划的指导下，完成了规划的编制和修订，其中，延庆、怀柔、通州、良乡、长辛店、沙河、密云7个卫星城的规划已经北京市人民政府批准。

14个卫星城的用水、治污等基础设施正在建设或已建成。

2.分担主城区功能的作用在提高。

通州、黄村地处京东京南平原地带，在14个卫星城中位置十分优越。

目前，京通快速路已经开通，穿越黄村的京开(北京至开封)高速路也已正式运营，随着地铁八通线(八王坟至通州)的建成和黄村北区5.75平方公里新的开发区的建设，这两个卫星城的吸引力将进一步增强。

顺义也基本上是平原地区，又依托首都国际机场，既有传统的工业基础，又有天竺空港开发区。

昌平是科教新基地，既有不少大学新区，又有属于中关村科技园区的昌平园区。

良乡是传统名镇，也是房山区新的区政府所在地，又有京石(北京至石家庄)高速公路穿城而过，近几年吸引力大增。

门头沟区政府所在地的门城镇，因其较好的自然生态环境，也已经成为区内人口的聚居中心，对区外的吸引力也在逐渐增大。

怀柔地域面积大，人口密度小，生态环境良好，现在正逐渐成为北京市的会议中心之一和良好的旅游休闲地；撤县设区又为其带来一次历史性的发展机遇。

平谷、密云、延庆作为区域政治、经济、文化中心，也都正在形成各具特色的卫星城。

3.产业支撑在增强。

房山(含燕山石化地区)、长辛店、沙河特别是亦庄都因老的或新的产业的集聚，已经或正在形成以工业为主的产业基地。

北京经济技术开发区所在地的亦庄卫星城前景良好，与中关村科技园区一起已经形成高新技术企业孵化和成果转化基地。

大部分卫星城到1998年都实现了“二、三、一”的产业格局；昌平、通州、黄村、密云等还形成了“三、二、一”的产业格局，第三产业增加值占到GDP的50％左右。

市、县级开发区和工业区的建设，也正在成为卫星城强有力的产业支撑。

4.区域中心的辐射力和带动力在加大。

作为区县城的京郊卫星城不仅是各自区域内的政治、经济、文教、卫生的中心，而且对周边地区的经济的辐射和带动作用也在不断增强。

同样，非区县城的卫星城也发挥了重要作用。

例如，位于亦庄的北京经济技术开发区，这几年高新技术产业的飞速发展带动了周围亦庄、鹿圈、马驹桥等乡镇的经济增长，同时还解决了一部分农业剩余劳动力的就业，促进了整个地区基础设施和社会服务水平的提高和环境的改善。

怀柔卫星城和周边6个小城镇的放射性公路到1999年底已全部建成，大大加强了卫星城和周边地区的联系。

怀柔、平谷在撤县设区后，城镇化的步伐可能会更快，辐射力和带动力也可能加大。

5.教育、卫生水平逐步提高，文化特色在显现。

单从居住的角度讲，文、教、卫、体水平的差别是卫星城和主城区的主要差别，因此，提高这些方面的水平是增强卫星城居住吸引力的主要途径。

为此，卫星城纷纷与名中学、名医院等联合办学、办院，较迅速、经济地提升了卫星城的文化品位。

例如，黄村兴涛社区与北京四中联合办学，迅速加大了社区的入住吸引力。

(三)北京郊区卫星城加快发展的原因从1990年以来，北京郊区卫星城加快了发展，其原因有以下4个方面：1.“两个转移”的指导思想使郊区城市化和卫星城发展遇到了历史性的机遇。

为提高城市素质和增强首都功能，1993年国务院批复的《北京城市总体规划》中提出了“城市建设重点要逐步从市区向远郊区转移，市区建设要从外延扩张向调整改造转移”的总体思路，郊区卫星城正是在这一思路指导下才加快发展的。

2.产业结构的重新布局和调整，使卫星城和小城镇增强了产业支撑。

北京市委、市政府先后出台了市区工业“退二(退出第二产业)进三(进入第三产业)”，“退三(退出三环路)进四(进入四环路沿线)”，加快区县工业开发区建设、小城镇试点建设等一系列政策，并在1998年召开的市委八届二次全会上进一步提出了推进农村城市化、工业化，加快实现北京郊区农业、农村现代化的目标。

正是这些政策和目标为郊区产业发展创造了一个较好的环境。

3.土地资源市场化配置和投资主体多元化，使土地和资金要素更易获得。

国家实行土地有偿出让和有偿使用制度，改变了城市发展过去单纯依赖国家投资、国家征地的单一模式。

对外开放和招商引资的力度加大，城市建设投资主体多元化，为城市建设特别是卫星城的基础设施建设提供了大量资金。

4.农村经济进一步发展，为郊区城市化提供了必要的物质条件。

1990～2000年10年间，郊区国内生产总值从117.25亿元增加到547.83亿元；财政收入从22.8亿元增加到110.50亿元；乡镇企业总收入从202.47亿元增加到959.10亿元，2001年已突破1000亿元。

郊区第一、第二、第三产业产值的比例1990年为35.2：46.7：18.1，到了2000年，这一比例已调整为 16.4：40.9：42.7，形成了“三、二、一”的产业结构；农村劳动力就业结构也从1990年第一产业就业占44.8％，第二、第三产业合计占55.2％，变化为第一产业占42％，第二、第三产业合计占58％。

三、北京卫星城规划、建设和管理中存在的主要问题(一)主要问题北京的卫星城虽然在20世纪90年代以后有了较快的发展，但总体上来说，还处在起步阶段，而且出现了必须引起重视的问题。

未来10年将是卫星城加速发展的时期。

为了更好地发展，必须总结经验、教训，正视并力图解决这些问题。

1.卫星城的规划、建设只有大框架，没有具体的政策和有力的协调。

有些卫星城的边界和范围至今尚未划定，也没有卫星城单独的统计口径和完整的统计资料，给管理、研究等都带来诸多不便。

2.各卫星城功能分工不明显。

一些卫星城在经济发展和城市形象上缺乏特色，存在经济上低水平重复建设和城建上忽视保护城镇自然、文化特色的倾向。

3.与主城区之间的安全、快速、廉价、大容量的交通、通勤网络尚未形成。

一些到远郊居住的居民，仍然要到市区就业、就学等，每天往返于市区和卫星城之间，这不仅增加了交通负荷，还加大了居民的疲劳程度，降低了工作和生活的效率，同时，中心地区的压力也未得到应有的缓解。

目前虽有28条9字头线路的郊区车运行，但运行时间长，车况差，路况也有待改善，不能满足市区与郊区之间的交通需要。

4.教育、卫生水平亟待进一步提高，居住环境和社区环境需要进一步改善。

由于卫星城的文、教、卫等社会服务的水平和方便程度与市区存在不小的差距，出现了一些已迁往卫星城的居民又回迁市区的现象。

5.土地政策和户籍政策过严过死。

1997年中央11号文件冻结非农建设占用耕地以来，北京市仍未有一套关于土地置换、土地整理的政策性文件。

对卫星城的户籍更是没有松动。

6.卫星城的可持续发展问题没有引起足够的注意。

例如，现有卫星城人均建设用地150平方米，国际上一般最高为每人100～120平方米。

7.卫星城建设、管理的内外体制不顺，管理水平不高。

有的卫星城同时跨几个管辖区域，域内有中央和市属大企业，需要较高层次的协调，而这种协调机制目前尚未建立。

比如，规划中的长辛店卫星城由长辛店、云岗2个办事处和长辛店、王佐两个乡镇共4个平级单位分别管辖；房山卫星城由房山镇和燕山办事处管辖，都存在协调的问题。

上述问题的存在，影响了卫星城自身的发展和分担中心城区功能的作用的充分发挥。

比如，卫星城不能有效地分担市区功能。

一方面，市中心地区仍存在不少占地面积大、污染扰民、能耗高、附加值低、经营粗放的企业；三、四环路以内的工业产值仍占全市工业总产值的很大比重。

另一方面，卫星城规划建设了20多个开发区和工业小区，其目标之一就是要吸纳从市区搬来的企业，但事实上迁来的企业并不多。

(二)主要原因加速卫星城的建设是北京郊区推进城市化的突破口、带动点，那么，为什么卫星城没有在郊区城市化中赢得应有的战略地位呢?这主要有以下几个方面的原因：1.在指导思想上。

由于二元经济的思维定势根深蒂固，一些人认为小城镇是农村，卫星城是城市，两种不同的经济社会形态应该有两种不同的管理体制和管理分工。

这是一种简单的人为的新的二元分割。

不能认为小城镇是农村，卫星城是城市，尽管它们的功能不同，但都是京郊城市化的主体，都是区域经济社会发展的极点。

2.在现有的城市管理体制上。

一方面，农委说卫星城是“城”，农村建设只能管小城镇，管不了卫星城；建委说卫星城在“郊”，城市建设只管中心城区1040平方公里。

北京市政府对卫星城的管理实际上处于“真空”状态。

另一方面，在区、县管理体制上，一些人认为，14个卫星城各有其主，所在区、县政府可以自行管理。

目前，这种各区、县自行建设、管理是必要的，但弊端也是明显的。

自行管理就难以体现出“卫星”和“行星”的关系。

“卫星”是要自转，也要围绕“行星”公转。

这是由它们相互之间存在的引力关系所决定的。

京郊的卫星城与中心城区也存在类似的关系。

既然它们是北京的卫星城，就意味着它们必须纳入北京的整体城镇体系，需要接受更高层次的协调和管理。