教育部关于落实全国人大常委会执法检查组对未成年人保护法实施情况意见和建议的报告。
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心的调查显示, 有两次以上流浪经历的儿童占总数的 12 . 2 % , 而有统计表明 , 这个比例可高达 40 % , 屡送屡 返次数多者在一年内可达 8 次。 4 . 救助管理中存在各部门协调不顺现象。流浪儿童的保护涉及多个部门 , 这些部门各有分工, 如民政部 门负责流浪未成年人工作的发展规划和对流浪未成年人救助保护机构的监督管理; 公安机关负责将执行职 务时发现的流浪、 乞讨未成年人等护送到流浪未成年人救助保护机构接受救助; 教育行政部门负责流浪未成 年人的教育工作 ; 卫生部门负责流浪未成年人医疗救治工作等等。本来各部门依托自己的优势为流浪儿童 提供应有的照顾是理所应当的 , 也是合理合法的, 但正是这样的分工却造成了多龙治水的混乱局面 , 许多部 门为了部门利益相互推诿 , 互不负责。 ! 丐帮卧底 ∀ 曹大澄在追溯 ! 像割不尽的韭菜 ∀的病残乞儿现象的原因 时就碰到了 ! 妇联说权力有限无权扣人 , 民政说只管收容救助无权执法, 公安说有人打 110 才出警办案 ∀ 而 无人管理的困难。 5 . 相关法律、 法规执行不力。全国人大常委会执法检查组对未成年人的社会护和受教育状况的检查 表明, 我国农村普及九年义务教育总体水平不高 , 发展不平衡 , 全国还有 431 个县级单位未实现 ! 普九 ∀, 已 经 ! 普九 ∀ 的部分农村初中生辍学率居高不下 , 一些省、 自治区农村初中生辍学率在 5 % 以上, 个别地区达 15% 左右。另外, 从整体上看, 流动学龄未成年人受教育权还没有得到有效保障。部分城市还没有将流动学
& 这些情况都表明, 尽管目前我国 龄未成年人就学问题纳入本地教育规划, 一些公办学校不愿接受外地生。 保护儿童的法律、 法规已经不在少数 , 但法律、 法规的落实还没有到位。不管是辍学在家的农村孩子还是不
能入学的流动儿童, 学校保护和社会保护的缺失都给他们创造了外出流浪的机会。有调查显示, 63 . 1 % 的进城 务工者选择将子女留在农村, 这些留守子女普遍缺乏监护人的有效监护, 失学、 辍学率都较高; 而对北京市未成 年人救助保护中心的调查表明, 流浪儿童中 83 % 的来源于农村, 留守儿童已成为流浪儿童的第二大来源。 综上, 我国目前的流浪儿童救助政策在取得一定成就的同时还存在一系列问题, 国家与社会需要采取更 为积极有效的措施, 以完善救助机制为重点, 逐渐建立全方位的预防机制与有效的回归机制 , 尽可能地减少 流浪儿童的产生 , 确保流浪儿童最终回归家庭和社区, 享有和正常孩子一样平等地享有生存、 发展和参与等 的权利。 二、 构建 ! 三位一体 ∀型流浪儿童救助体系 针对流浪儿童这一特殊群体以及现阶段所采取的救助措施在实施中的问题 , 笔者认为国家与社会需要 采取更为积极有效的措施 , 以完善救助机制为重点 , 逐渐建立全方位的积极预防机制与有效回归机制 , 最终 形成 ! 三位一体 ∀ 的流浪儿童救助体系 , 这将是适合社会发展需要的合理政策取向。 所谓 ! 三位一体 ∀ 的流浪儿童救助体系, 是指包括预防、 救助与回归三大环节在内的一整套针对流浪儿 童的社会保护机制, 它以基本生活救助机制为核心 , 以积极的预防机制为基础 , 以实现流浪儿童真正回归家 庭与社会为目标。只有立足预防, 才能从源头上减少流浪儿童 ; 只有实施有效救助, 才能真正维护流浪儿童 的权益 ; 只有让流浪儿童真正回归家庭与社会 , 才能让流浪儿童过上正常、 健康的生活并获得公平的发展机 会。因此, 我们需要的不仅仅是针对流浪过程中的儿童给以生活救助的机制 , 而且需要一套更为全面、 更为 有效的流浪儿童救助体系。三位一体的流浪儿童救助体系可以用下图来揭示其内在的逻辑关系。 构建 ! 三位一体 ∀的流浪儿童救助体系 , 应本着这样的理念 : 首先, 应避免儿童在缺乏保护的状态下流入 社会, 从源头上杜绝流浪儿童的产生 ; 其次, 要致力于流浪儿童的减少, 尽可能地使流浪儿童回归家庭和社 区 ; 最后, 对于确实无法回归家庭或社区的儿童也一定要确保他们享有和正常孩子一样平等地享有生存、 发 展和参与等的权利, 防止其边缘化。 ! 三位一体 ∀ 的流浪儿童救助体系 , 并不是一成不变的 , 而需要在不同的时期确立不同的重心, 最终实现 减少流浪儿童和实现流浪儿童顺利融入社会的目标。在现阶段 , 重点应当是完善针对流浪儿童的基本生活 救助机制, 以此确保流浪儿童的合法权益 ; 随着救助机制的完善和社会的发展进步, 则应当将工作重点转移 到预防流浪儿童的产生上来, 这才是真正积极的救助。然而 , 发达国家的实践表明, 无论采取多么有效的措 施 , 也不可能绝对消除流浪儿童现象 , 因此 , 不仅完善生活救助机制是必要的 , 而且在实施救助的过程中, 还 应当将如何确保流浪儿童顺利回归家庭与社会作为未来政策实施的重点。
收稿日期 : 2009- 12- 02 作者简介 : 谢 琼 , 中国人民大学中国社会保障研究中心博士生、 讲师。
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改革开放以来, 我国在流浪儿童救助方面取得的成就, 主要可以概括为以下几个方面 : 1 . 流浪儿童的基本生活权益得以确立 , 社会保护的安全网正在逐渐形成。通过各种立法与法规、 政策等 的不断完善 , 流浪儿童的生存权、 健康权、 财产权及受教育权等权益都得到了明确规定 , 一些可能造成流浪儿 童产生和侵犯流浪儿童权益的行为越来越不被法律与社会容许和接受。特别是 ∃中华人民共和国未成年人 保护法 %的出台和修订以及 ∃城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 %的颁布, 为流浪儿童的权益保护 提供了法律依据和法规支持, 并促使流浪儿童的社会权益逐渐得到确立。 2 . 流浪儿童救助机制得以建立。从 ∃城市流浪乞讨人员收容遣送办法 %到 ∃城市生活无着的流浪乞讨人 员救助管理办法 %, 从只有流浪乞讨人员救助站到设立独立的流浪儿童救助站或保护中心, 流浪儿童的社会 救助机制正在逐步走向规范化、 有序化和专业化, 并形成了一系列专门的机制 , 包括由县级以上人民政府民 政部门负责流浪乞讨人员的救助工作 , 公安、 卫生、 交通、 铁道、 城管等部门在各自的职责范围内做好相关工 作的组织管理机制; 救助工作所需经费列入县级以上城市人民政府财政预算的财政拨款机制; 由民政部门对 救助站进行指导、 监督的监督机制等。流浪儿童的救助工作在有条不紊地向前推进 , 据民政部提供的资料, 到目前为止 , 全国 1121 家救助管理站中已有 130 余家机构设有流浪未成年人救助保护中心。 3 . 越来越多的流浪儿童得到了实质性救助。据统计 , 从 ∃城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 % 颁布起至 2003 年 12 月 31 日的几个月内 , 全国共救助未成年人 3 . 2 万人次 , 占受助人员总数的 18 %。 到 目前为止, 130 余家流浪未成年人救助保护中心每年能为超过 10 万人次的流浪未成年人提供临时性生活保 护和心理咨询、 行为偏差矫治等专业救助。仅 2006 年, 全国各种类型的救助机构直接救助流浪未成年人 10. 5 万人次, 并利用 ! 全国流浪乞讨人员救助管理信息系统 ∀, 为 1 . 78 万名受救助未成年人建立了电子档 案。另外, 相关部门也已开始积极探索新形势下更好地救助和教育流浪儿童的新方案。 综上, 我国十多年来在救助流浪儿童方面的成就有目共睹, 这是社会发展进步的一个很重要的标志。 (二 )存在的问题 在肯定已经取得的成就的同时, 还必须承认的一个客观事实是 , 流浪儿童救助在现阶段依然存在着诸多 现实缺陷。 1 . 救助政策存在缺陷。虽然 ∃城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 % 的出台是一种进步, 但此办 法既没有把成年流浪者和流浪儿童加以区别, 也没有对各部门间的分工和协作加以明确、 清晰的规定 , 且缺 乏对流浪儿童尤其是长期滞留在救助站的流浪儿童实施监护的依据。据调查 , 流浪儿童中有相当一部份是 因为被遗弃或遭受家庭暴力和虐待而外出流浪的儿童, 这些儿童的父母都因没有尽到正常的监护人义务或 没有正当的理由不能将流浪儿童的监护责任进行委托, 流浪儿童救助站也就不会因受托而产生对这些儿童 的监护义务 , 只能将他们送回监护人身边或户籍所在地 , 结果是 , 这些事实上处于无人监护状态的儿童只能 再次选择流浪。此外 , 与流浪儿童救助有关的一些法律制度也存在缺陷, 如 ∃中华人民共和国未成年人保护 法 %并未明确规定父母及其他监护人的职责 , 也未提出要建立什么样的制度来保障和监督监护人履行职责, 更未涉及应该怎样惩戒不履行监护责任的监护人; 1991 年制定的 ∃中华人民共和国收养法 %对收养人的严格 限制, 对于经历了多年的经济高速发展和社会转型、 居民生活水平已得到了极大提高、 养育观念已发生改变 的今天来说已明显滞后, 不利于调动社会资源参与流浪儿童的救助。 2 . 救助水平低, 救助内容单一。按照 ∃城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 %的规定 , 救助站对 流浪者实施的只是食、 住和医疗等基本救助, 这对成年人的临时性救助来说足矣 , 但是流浪儿童和成年流浪 者有很大区别, 许多儿童并不能准确说出其家庭住址或父母亲戚的联系方式 , 故而滞留在救助站的时间往往 都较长 , 而此时他们正处于身体和心理发育成长阶段, 物质营养需要保障, 精神给养更需要补充 , 幼年文化思 想教育的缺失对儿童的发展来说是一生都难以弥补的痛。但目前我国对流浪儿童的救助普遍停留在满足基 本生活的物质保障救助上 , 很少注重心理和精神层面的帮助。 3 . 救助目标定位失准, 救助措施程式化。 ∃城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 % 的多条规定都 清晰地透露了一种取向, 那就是救助的任务就是把流浪者送回家或送回户口所在地。救助机构将工作目标 简单地定位于 ! 送孩子回家 ∀, 而不去分析儿童外出流浪的真正原因和需求, 如许多儿童离家出走是因为 ! 家庭不温暖 ∀, 程式化地将他们送回家并不能阻止他们二次、 三次甚至多次出行的脚步。对北京市未保中
[ 摘要 ]
通过对我国流浪儿童现状的考察 , 认为流浪儿童是我国社会转型过程中出现
的一个特殊弱势群体, 这一群体虽然已经引起广泛关注, 但生存权、 发展权和教育权等基本权 益却并未得到制度保障; 正因缺乏健康成长的环境和条件 , 这一群体极易成为潜在的犯罪后 备军 , 对社会治安构成威胁。 因此 , 国家应当建立有效的流浪儿童救助机制, 维护流浪儿童的 各项权益 , 同时实现预防和减少犯罪、 维护社会稳定的社会目标。 文章主张整合国家 、 政府 、 社会及家庭等的力量, 形成一套以生活临时救助机制 、 预防流浪机制与回归社会机制的 ! 三位 一体 ∀流浪儿童救助体系 。 [ 关键词 ] 流浪儿童; 预防; 救助 ; 回归 [ 中图分类号 ] C913. 7 [ 文献标识码 ] A [ 文章编号 ] 1003# 4145[ 2010] 01 # 0038# 06 流浪儿童是我国社会和经济结构转型过程中出现的一个特殊群体, 因其权益全面受损而正在成为整个 社会广泛关注的弱势群体。根据民政部等的联合调查结果, 1994 年至 1997 年期间, 我国流浪儿童的数量在 10 万至 20 万人之间上下波动 , 1994 年大约有 10 万流浪儿童, 1995 年流浪儿童的数量在 15 万左右。 2003 年 , 国务院妇女儿童工作委员会办公室的测算则表明, 我国每年流浪未成年人的人数大约在 100 万至 150 万 之间。从理论上推断 , 现阶段全国的流浪儿童数量应当不少于 100 万人 , 它作为我国转型期客观存在的特殊 社会问题, 人数正在呈持续增长的趋势。这一群体虽然开始被人关注 , 却还没有引起应有的重视, 其权益也 缺乏应有的制度保障 , 不仅如此 , 这个特殊的群体也在以特有的方式反作用于社会, 给社会带来不安定性因 素。本文通过评估目前我国对流浪儿童的社会保护政策和措施, 提出结合国家、 政府、 社会及家庭等的力量, 形成一套以完善救助机制为重点, 逐渐建立积极的预防机制与有效的回归机制的 ! 三位一体 ∀ 流浪儿童救助 体系。 一、 流浪儿童救助政策评估 : 成就和问题 改革开放以来, 我国保护儿童与流浪儿童的法制建设正在走向完善之中 , 已从综合立法走向专门立法, 立法理念由社会规管走向人性关爱, 方式由混合保护走向专门救助, 内容也越来越完善、 全面。新时期流浪 儿童的社会救助机制也已经得到了初步确立并取得了很大的成就 , 建立了流浪儿童救助的组织管理机制、 财 政机制和监督机制, 并在逐步走向规范、 有序和专业化, 越来越多的流浪儿童得到了生活救助生存权益得到 了保障。然而, 在国家保护儿童法制建设取得进展的同时, 针对流浪儿童的法制建设却还存在着诸多缺漏, 许多法律制度操作性不强 , 在实施进程中普遍存在执法不严、 不到位现象; 生活救助机制虽已得到确立, 但就 目前状况来看, 救助水平还较低、 救助内容还停留在物质救助层面、 救助措施程式化等问题还有待解决和完 善。 (一 )取得的成就