农民工市民化进程中的政府政策创新研究【摘要】农民工市民化是我国经济社会发展的必然趋势。

由于体制因素、城乡二元结构及农民工自身素质问题，进程十分缓慢。

在分析农民工要性的同时，以杭州市拱墅区为例，探讨了政府在农民工市民化服务模式上的困境，提出建立和完善农民工市民化的政策建议，以推动农民工市民化进程。

【关键词】农民工市民化政府政策农民工市民化是指农民在进入城市实现职业身份转变的基础上，并获得作为城市居民的身份和权利，最终实现生活方式及行为模式转变的过程。

在当代中国现代化进程中，农民进城工作完成了由农民变成农民工的职业转换，而如何由农民工变成市民，则受制于城乡二元体制和城乡户籍分割及其差别待遇。

农民工问题因政府政策偏离而产生，故应以改进政府服务为终结。

本人从政府的视角来研究农民工市民化进程中的政府政策创新，以期寻找一条可行的市民化道路。

一、推进农民工市民化的必要性1.实现“和谐社会”目标的必然要求农民工问题牵涉我国经济社会发展的方方面面，是建设“和谐社会”的核心问题，因而中央多次对农民工工作提出具体的要求。

2007年10月21日通过的中共十七大报告明确要求，“完善和落实国家对农民工的政策”，“进城务工人员子女平等接受义务教育”，“形成城乡劳动者平等就业的制度”。

这些重要文件传达了一个强烈信号：必须从建设“和谐社会”这一目标出发，逐步建立城乡统一的公共服务制度，妥善解决农民工的问题。

2.扩大内需，营造良好的经济发展环境的需要扩大内需是应对当前国际经济危机，营造国内良好的经济发展环境的根本措施。

2006年国务院研究室发布的《中国农民工调研报告》显示，多年来，农民进城务工经商是增加农民收入的重要途径。

如果农民工消费能从农村消费转型为城市消费，那么他们的人均消费水平将大幅度提高，而且其对住房医疗以及对城市公共服务的需求，都将构成扩大内需的强大动力。

随着近年来长三角、珠三角“民工荒”的出现，农民工权利意识的觉醒，社会责任认证标准(sa8000)对中国出口的影响，以及公众对政府履行社会责任的期待，政府在下一步的发展战略部署中，必须着力解决外农民工的各项问题，以营造良好的国内经济发展的环境，在今后日趋激烈的国际竞争中继续保持活力和魅力。

3.构建社会稳定的现实需要农民工长期生活在城市，却无法享受市民待遇。

近些年来，由于农民工城市生活的不适应，地位边缘化，社会排斥的影响，农民工权益得不到合法的维护，农民工群体性事件和违法犯罪持续不断，成为影响城市社会稳定的重要因素。

如果不为他们提供平等的发展生存机遇，就无法解决移民城市的文化融合，外来人口必然寻求自我保护，形成边缘群体，危及社会的稳定。

综上所述，农民工市民化事关重大，但是完全依靠农民工自身努力是很难实现的，需要依托政府的制度改革和构建城乡一体化的公共服务体系来解决。

二、杭州市拱墅区农民工市民化的政府服务模式由于农民工有高流动陛、非常规性的特点，其管理和服务相对复杂。

杭州拱墅区政府在这方面经过不段摸索和实践，通过一些列制度和服务创新，形成了和谐的制度环境及人文环境善待农民工。

1.理念先行、措施配套的综合型流动人口服务拱墅区政府牢固树立主动服务、主动管理、主动维权“三位一体”的主动工作理念，紧紧抓住流动人口居住、就业、生活三大源头，探索“以房管人”、“以业管人”、“以证管人”主动管理新思路。

成立了流动人口服务管理工作领导小组，由区委分管领导担任领导小组组长。

领导小组下设办公室(与区综治办合署办公)，设立流动人口工作科，承担牵头协调、指导督促、参谋助手的职责。

镇、街道相应成立流动人口服务管理工作领导小组及其办公室，依托镇、街道综治工作中心开展工作，综合使用综治办、派出所、计生科、劳动保障站人员力量，形成整体合力。

村、社区依托综治工作站开展流动人口服务管理日常工作，并建立流动人口调委会等组织，引导流动人口实行自我调解、自我教育、自我管理。

以公安流动人口信息数据为基础，增加组织、计生、劳动保障等部门所需信息内容，实行由流动人口协管员统一采集，并借助区党政网平台设置流动人口综合信息系统，初步实现信息共享。

根据流动人口的集散情况，在全区10个镇、街道单独或依托社区服务中心、劳动保障站等，设置流动人口服务管理大厅，集办证、房屋租赁登记备案、计划生育、劳动保障、调解维权、依法纳税、宣传教育、各类咨询和流动党员管理等内容为一体，并在村、社区建立29个流动人口办证服务中心。

设立800流动人口服务热线电话，实行免费语音申报，提供上门办证等服务。

在流动人口最集中的区域，建立主题服务广场，命名为“和谐园”。

2.构建公共服务均等化体系，农民工市民化得到制度性突破拱墅区在“同城待遇”方面形成了一套体系，劳动就业领域基本上采取了与杭州市民同等的服务，取消了对外来民工的就业限制；对外来人口采取类别化的社会保障服务，对持有暂住证和建立稳定劳动关系的进城民工，原则上享受市民化服务，如提供求职、计生、法律援助及岗前培训，可办理市区公园年票、车辆注册登记、报考驾驶证、边境通行证等服务；基本实现和保障了农民工子女接受义务教育的权利；社区通过对外来人口的人性化服务，积极促进外来人口融入杭州市民生活。

然而这套体系没有成文的规定，而是由各部门制定相关的规定。

制度的突破往往需要政府自上而下的强力推动，为加强对流动人口的服务与管理，根据《浙江省流动人口居住登记条例》的有关规定，2011年3月，杭州市出台了《杭州市流动人口居住管理办法(试行)》，拱墅区作为主城区之一适用本办法。

《办法》规定，持《浙江省临时居住证》的流动人口可享受以下待遇：(1)享受公共就业服务机构提供的职业指导、职业介绍等就业服务；(2)参加职工基本养老保险的流动就业人员，在终止或解除劳动关系后，可按照国家和省有关规定办理职工基本养老保险各项转移。

(3)其随行的7周岁以下子女享有与当地儿童同等的免疫服务权利，可免费接种扩大国家免疫规划规定的疫苗。

(4)符合《浙江省人民政府关于进一步加强和改进进城务工人员子女教育工作的意见》(浙政发[2008]69号)规定的流动人口子女，在义务教育阶段享有与当地居民子女同等的免费教育权利。

(5)已婚育龄夫妇可免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务；生育第一个子女的，可以在现居住地街道办事处或镇政府办理生育服务登记。

(6)享受与本地居民同等的法律援助待遇。

(7)符合公安交警部门相关规定的，可申请办理驾驶证及本地机动车注册登记手续(摩托车除外)。

(8)《中共杭州市委杭州市人民政府关于做好外来务工人员就业生活工作的若干意见》(市委[2005]23号)中明确的相关待遇。

(9)已建立并缴存住房公积金的，如与用人单位终止劳动关系且不再在杭州就业的，根据本人要求并提供相关有效证明材料后，其个人住房公积金账户内的缴存余额(包括单位为其等额缴存部分)可一次性支付给本人。

(10)持合法生育证件的育龄夫妇，在现居住地生育子女的，可享受生育救助政策。

(11)患有结核病、血吸虫病、艾滋病等传染病的，可享受国家规定的免费检查和治疗。

(12)可按规定参加当地各种荣誉称号的评选并可享受相应待遇。

(13)符合相关政策条件的，可申请租住政府提供的住房或流动人口集中居住点住房(具体政策另行制定)。

杭州市首批《居住证》于2011年11月1日开始申领，政策效应尚未显现。

3.加强文化建设，提升农民工素质，加快农民工融入城市生活拱墅区委、区政府及文化主管部门提出了“镇、街道文化站、图书室及全区国家信息资源共享工程全部对来杭创业者开放，来杭创业者凭有效证件，享受市民同等待遇”的规定。

为把相关政策落到实处，先后在外来人口比较密集的半山镇北苑社区、康桥镇吴家墩村、祥符镇方家棣社区、拱宸桥街道蚕花园社区等地设立了10个农民工电视放映点(2006年)；公布了上塘街道a8艺术公社、康挢镇农民舞龙舞狮会、半山镇来杭创业者俱乐部、小河街道塘河新村社区、大关街道大关实验京剧社等5个农民工文化活动点(2008年)。

在每年的新春期间，该区文广新局都要发出开展新春期间文体活动的通知，要求各镇、街道文化站“关注外来民工的精神生活，以他们为活动主体开展新春联欢会、团拜会、茶话会”，使农民工的文化权益有了政策上的保障。

为他们早日融入城市生活倾心服务，使他们的文化利益得到了充分的保护和尊重。

三、农民工市民化过程中政府公共服务的困境通过对拱墅区农民工市民化的政府公共服务模式的分析，不难发现，城市政府在农民工市民化的问题上有共通的困境。

1.对农民工的管理依旧没有摆脱计划式管理和防范式管理的本色二元结构的存在和长期城乡隔离，使城市居民有一种天生的优越感，对农民工，一方面是接纳，因为农民工提供了廉价劳动力；另一方面，他们害怕农民工加剧城市就业市场的竞争，对农民工有一种矛盾心态，即承认农民工对城市的贡献，不承认农民工的市民身份。

城市政府为了自身的发展和利益推行“自上而下”的改革，在制度设计上仍然有浓重的计划和防范的影子。

申领普通类型“居住证”条件较为繁杂，且这些政策在农民工层面的宣传不够，农民工申领《居住证》积极性不高。

2.农民工市民化过程中，政府服务模式单一，对社会资源的利用不够市民化不仅是一个户籍身份问题，更是一笔经济账，《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》报告课题组调研结果显示，农民工市民化需要巨额的资金投入。

中国当前农民工市民化的平均成本在10万元左右。

这意味着中国未来每年为解决2000万农民工市民化需要投入2万亿元资金。

这两万亿资金从哪里来?目前的解决方案是，中央给政策，有条件的城市政府通过地方财政进行支撑，对社会资源的利用不够，势必导致过渡依赖政府的财政支持，增加财政负担。

给农民工市民化的进程造成了一定的阻碍。

3.政府缺乏对农民工价值观、社会政治权利等身份转化的引导服务户籍转变、地域转移以及职业转换只是农民工市民化的“外部特性”，农民工市民化的真正内涵是在价值观念、行为方式、生活质量、社会参与等方面与城市融为一体。

户籍制度虽然正在逐渐剥离，但制度的惯性作用依然存在，大多数农民工在城市的生活依然是以生存需要为原则，真正意义上的市民生活对他们来说还很遥远。

四、农民工市民化进程中的政府政策建议1.制度创新的同时，要创造一个落实到平台制度是一个群体获取资源、赖以生存的外在环境。

目前各城市的农民工市民化政策还是一种优胜劣汰选择机制，在就业、教育、社会保障、医疗保险等方面对农民工要求较高，农民进城成本高、风险大。

城市政府要转变管理方式，树立服务“移民”意识，搭建服务平台，保障移居城市农民工的政治、经济、文化权益，在子女教育、医疗、计划生育、救助、妇幼保健、法律服务等公共产品和公共服务方面，为城市新移民提供同等的“国民待遇”。

2.促进农民工有序化，切实提高农民工地位农民工的有序化，要着重解决两个问题，一是农民工的组织归属问题，二是农民工的法律保护问题。