美国国家安全审查及案例近年来，美国对外国投资国家安全审查日渐严苛，特别是针对中国投资者的审查数量大体呈快速上升趋势（见表A-1）。

根据美国外国投资委员会（Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS）发布的数据，2010年至2013年期间提交安全审查的外国投资案件共有415起，其中涉及中国投资者的案件数量达60起（占14.5%）。

其中，2012和2013中资受审查案件急剧增加，位列各国之首（见图A-1）。

表A-1：2010-2013各国提交CFIUS审查的投资案件数量统计图A-1：2010-2013中国提交CFIUS审查的投资案件数量统计美国尽管是最开放和市场化程度最高的国家之一，但是其针对外国投资的安全审查制度也相对较为严格。

针对中国企业，美国国家安全审查似乎更是戴着“有色眼镜”。

从早年的中海油收购优尼科败北到最近的三一重工美国投资风力发电场遭遇滑铁卢，中资在美兼并收购遭遇的安全壁垒格外引人关注。

一、总体介绍1. 目的和依据：美国为什么要进行国家安全审查？美国的国家安全审查制度始于《1950年国防产品法》。

1988年美国为应对日本对美国企业大规模收购潮，在国防产品法的基础上制定了《埃克森--佛罗里奧修正案》，成为美国规制外资并购、保护国家安全的基本法。

“9·11”事件使美国进一步提高对国家安全的敏感度，外资审查表现为泛政治化倾向，即对外资审查范围的扩大和审查尺度越来越严格。

过去国家安全审查的重点是国防工业，而“9·11”之后对外国“国有企业”的收购和对美国“重要基础设施”的收购也被要求接受更严格的国家安全审查。

2006年迪拜DPW公司收购美国港口的事件再次刺激了美国的政治神经，直接导致2007年7月26日美国总统签署了《2007年外国投资与国家安全法案》（Foreign Investment and National Security Act）。

这是对《埃克森--佛罗里奥修正案》的进一步修订。

近年来，中国经济高速发展，由美国财政部、美联储纽约银行、美联储理事会每年共同发布官方最新报告显示，截止去年6月末，中国共持有美国各类证券资产1.82万亿美元，位列仅次日本的全球第二；美国财政部数据显示, 尽管过去一年中，中国净减持美国国债高达492亿美元，2月份中国持有美国国债规模仍有1.2237万亿美元，也仅次于日本的规模。

一方面，美国对中国的资本和资金十分垂涎，同时又出于安全的考虑，担心他国对其经济、军事技术、商业秘密构成威胁，从而削弱其在世界上的领导优势，导致美国对中国投资安全审查日渐警惕。

加之中国积极参与国际事务，军事力量加强，在国际社会拥有越来越多的话语权等等，所有这一切无不刺激美国政府的神经，进而加强对中国投资者的审查。

根据上表A-2，我们可以发现2012年-2013年中国在美受审查案件数量几乎是2010年-2011年的3倍。

2.审查机构1975年美国设立外国投资委员会（CFIUS），负责审核调查外国投资并购交易。

CFIUS是一个跨部门的委员会，由15个美国政府机构的代表组成，包括财政部、国防部、国务院、国土安全部、能源部、劳动部、商务部等。

该委员会由财政部牵头，财政部下设的办公室负责具体事务。

如果CFIUS做出的结论是一项交易对国家安全构成威胁，并且该威胁无法通过缓解措施得以解决或各方对审查结论无法达成一致，CFIUS须把案件呈交给总统，总统有权阻止交易（或在审查发生于并购完成后的情况下强制剥离交易）。

CFIUS还可以把案件完全交由总统决定而不提供任何建议。

在实践中，虽然CFIUS已经审查过几百起案件，但将外国投资案递交总统的案例先有发生。

多数情况下，CFIUS对投资项目开“绿灯”，或者通过缓解措施得到解决——当然，在个案中，也有外国投资人知难而退，从而使得CFIUS终止审查的情况。

3.审查对象《埃克森--佛罗里奥修正案》授予CFIUS及美国总统在批准“审查交易”前，冻结资产的权利。

“审查交易”指任何会导致外商控制并威胁美国国家安全的对美国公司并购或接管的交易。

美国法律对于CFIUS审核范围的界定比较宽泛和模糊，对“国家安全”的概念也没有明确的规定，因此CFIUS有一定的自由裁量权。

一般情况下，CFIUS审查由外国投资者对美国进行“控制性投资”的交易，并且此类交易涉及国家安全因素：- 机密国防或与母国安全相关的合同；- 与联邦、州或当地政府签订的单一来源合同；- 重要技术或新兴技术及基础设施；- 出口管制产品，尤其是军事类。

CFIUS对外商控制程度的判断依个案情况决定，但是在有些情况下，即使所有权份额低于10%也足以引起外商控制。

实践中，CFIUS审查的外商投资主要有：- 国防资源或产品；- 较为敏感的防御设施；- 与生物毒素相关的技术；危险化学品或核武器；先进的或敏感的商业技术；- 重要的基础设施，包括能源，若对此失去控制将会对国家安全产生巨大影响；- 重要资源，包括对国防至关重要的原材料。

此外，CFIUS最为关注防扩散国家，历史上曾与美国敌对的国家，或者基于其他安全考虑而关注某些国家。

2009-2013年提交给CFIUS的交易中涉及许多工业部门。

超过三分之一的审查公告属于制造业（186个，占39%），还有三分之一为金融、信息、服务行业（164个，占34%）。

剩余涉及矿业、公用事业、建筑业（91个，占19%），或者是批发、零售、运输业等。

下表A-2根据不同行业统计了2009-2013年向CFIUS申报的480起外国投资个案。

表A-2 2009-2013年申报交易及其所属行业分布4.如何进行审查？如果该受管辖交易没有外国政府（外国投资者一方）的参与，也没有任何需要深入调查的事项，审查一般自CFIUS主席收到书面申请之日起30日内完成。

反之，如果该笔交易由外国政府控制或者有其他重要事项，CFIUS将会进入第二阶段为期45天的调查。

因此，审查的一般程序如下：- 向美国财政部自愿提交申请；- 财政部传阅递交给CFIUS的申请，并裁定该交易是否属于“受管辖的交易”；- 法定审查期限及可能出现的调查：i. 30天初步审查（大部分案子在此阶段终结）；ii. 45天正式调查（此阶段大部分调查与外国政府控制有关）；iii. 15天总统裁定期限（事实上，最终由总统裁定的案子很少）。

CFIUS有权要求改变交易的相关内容。

若想完成交易，外国投资者可以根据CFIUS的要求做出改变，以减轻其对国家安全方面的担忧。

5. 什么时候联系CFIUS？CFIUS并没有强制规定要求外国投资者提交材料，也没有强制规定要求那类交易必须事先获得许可。

但是，如果一项投资没有在事先提交CFIUS，则不排除该机构主动干预，甚至迫使交易方改变交易条件甚至取消交易的风险。

CFIUS只负责审查范围限定在国家安全风险领域外商投资案。

外国投资者并没有义务要向其报告计划中的交易，大部分交易并不会涉及国家安全问题，因而也无需向CFIUS递交审查申请。

但是，即使外国投资者并未提交审查申请，CFIUS仍有权在交易结束后干预此项交易，并要求解除这一交易。

比如华为收购三叶系统及三一重工收购Ralls Wind Farm风力发电场项目。

为避免政府审查影响重大经济活动，CFIUS对提交审查的文件有严格时间规定。

严肃的受审查交易当事人应当参加与CFIUS的初次讨论，为日后递交材料时受询问做好相关准备。

依据美国联邦法规31 C.F.R. § 800.402(c)规定，CFIUS有权要求当事人提交大量信息。

其中，提供被收购公司所有人及高管的个人信息较为困难。

比如根据31 C.F.R. § 800.402(c)(6)(vi)规定，当事人要求提供下列信息：提供参加此交易收购外方主体以及它的直接的、间接的、全资母公司的每个董事会成员或类似机构成员（包含董事）及高管（包含总裁、高级副总裁、执行副总裁以及其他有类似头衔并履行相关职责的人员）的下列信息，以及提供拥有此交易主体5%以上股份的个人的下列信息：（1）个人简历或相关专业简介，作为申请主文件的一部分；（2）以下“个人标识信息”，出于隐私安全考虑，以单独文件形式提交，并不置于申请主文件中：名字全称；所有使用过的名称或别名；营业地址；居住地；出生日期；出生地；美国社保账号（若适用）；国民身份证号，包含国籍、签发日期、签发地及有效期（若适用）；美国或者外国的护照号码（如果不只一个，全部提供）、国籍、签发日期、签发地及有效期，如果是美国签证持有者，提供签证类型、签证号码及有效期；在外国政府部门工作和在外国军队服役的期间及性质（如适用），但在外国军队中级别较低的军官除外。

为帮助客户通过审查，专业律师会为客户提前量身定做一套问卷，用以应对CFIUS的相关询问。

问卷内容大致包含姓名、地址、政府所有权份额等基本信息，也包含一些复杂的问题，比如要求提供过去五年被收购方与政府签订的所有合同等，这样当事人就能在与CFIUS初次接触时提前准备好答案。

6.审查结果大部分审查均获得批准，或者有条件通过（对交易设置适当的条件或者做出调整）。

目前，CFIUS的审查日趋公开化，为保险起见，交易双方均愿意将交易提交审查。

并且，许多金融机构也将CFIUS的批准作为其提供贷款的条件。

二、近期统计数据及典型案例1.近期数据统计CFIUS未予批准的涉及中方投资者的案例中，大多涉及重要能源、通信基础设施等领域，或者是被收购设施临近美国军事训练基地。

例如：2005-中海油，退出对优尼科的竞标；2005-华为，即使是以贝恩资本小股东身份参加，也不允许收购3Com；2011-华为，因未提前获得CFIUS批准，强制解除与三叶系统的交易。

2012-三一重工，在收购俄勒冈海岸位于美国海军训练基地附近的Ralls Wind Farm的风力发电场项目时，因未提前获得CFIUS的批准，被禁止收购该项目。

其后Ralls上诉，其理由为政府并未提供其作出裁决所依据的信息。

Ralls在地方法院上诉失败，但在巡回上诉法院成功让政府披露CFIUS作出该项裁定所依据的文件。

然而，该交易本身并未获得通过，只是获得程序上的胜诉，要求CFIUS披露相关文件而已。

事实上，获批准的案例更多，近期能源及通讯技术领域收购均已获批。

例如：2005-联想购买IBM个人电脑业务。

2010-中国投资基金收购AES（一家美国能源公司）。

2011-中国航空工业集团收购美国特丽丹公司旗下活塞发电机制造公司。

2013-双汇收购史密斯菲尔德食品公司。

2013-华大基因收购美国Complete Genomics。

2013-万象公司收购美国电池制造商A123 System。