我对巴塞尔新资本协议的几点看法

朱大旗中国人民大学法学院教授

关键词: 新巴塞尔协议/风险/资本充足率/监督检查/市场纪律内容提要: 新巴塞尔协议的公布和实施是国际金融界的一件大事，它将对全球金融业和金融监管的发展产生重大影响。新巴塞尔协议从法理上看对我国没有强制实施的效力，但从金融实践而言却是我国不得不遵循的金融监管框架文件。新巴塞尔协议从旧巴塞尔协议的“一大铁律”发展到“三大支柱”，给国际金融业提供了全新的金融监管框架，从而对我国银行业提出了从理念、到制度、到方法、到人才等方面的全方位挑战。

2004年6月26日，十国集团的中央银行行长和银行监管当局负责人举行会议，一致同意公布《资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》(即现在惯称的“巴塞尔新资本协议”)，并决定于2006年底在十国集团开始实施。此后，25个欧盟成员国、澳大利亚、新加坡和中国香港等发达国家和地区也表示将利用新协议对商业银行进行监管，部分发展中国家如南非、印度、俄罗斯等也将采取积极措施克服困难实施新协议。巴塞尔新资本协议的形成及实施，是国际金融界的一件大事，是金融全球化、技术发展和金融创新的产物，同时也代表着国际金融业和国际金融监管发展的趋势。我国作为全球化背景

下的发展中大国，并且将在2006年实现金融业的全面对外开放，从经济、金融的发展方向和战略来看，必然要逐步实行新资本协议提出的相关规则。因此，了解巴塞尔新资本协议的性质、评估其内容、特点及其对我国的影响，进而采取因应之道深化我国的金融改革、完善金融监管及相关立法，无疑具有非常重要而且迫切的现实意义。

一、巴塞尔新资本协议的性质——非强制但却不得不实施的金融监管框架文件

从法律的角度来探讨巴塞尔新资本协议，首先就应对巴塞尔协议的性质，亦即其制定主体和效力情况进行分析，因为这是直接涉及到我国要不要实施该协议，以及如何和何时实行该协议的大问题。

如所周知，巴塞尔新资本协议是由巴塞尔银行监管委员会(以下简称“巴塞尔委员会”)历时6年才于去年6月完成和公布的。巴塞尔委员会于1975年2月由十国集团(比利时、加拿大、法国、德国、意大利、日本、荷兰、瑞士、英国和美国，沙特阿拉伯为准会员)中央银行行长商议建立。如今，该委员会由来自比利时、加拿大、法国、德国、意大利、日本、卢森堡、荷兰、西班牙、瑞典、瑞士、英国和美国等13国(但仍惯称“十国集团”)的中央银行以及银行监管部

门的高级监管代表组成，通常每年定期召开3、4次会议，其秘书处设在国际清算银行(行址在瑞士的巴塞尔)，但与国际清算银行并无所属关系 [1]。此可见，巴塞尔新资本协议的制订者并不是一个如同WTO、世界银行、国际货币基金组织那样具有广泛性的国际组织，而

是一个富国俱乐部，是十国集团银行监管当局的组织。其所制定的规则，就法学理论上讲仅对已经作出实施承诺的成员国具有约束力，而对非成员国(包括我国)而言，则无强制实施的效力——也即非成员国可以选择接受也可以选择不接受该协议的约束。

但国际金融实践远非抽象的法学理论那么简单。虽然巴塞尔委员会自成立以来一直以建议而非强制的形式推行其制定的关于国际金融监管的一系列文件 [2]，虽然该委员会没有任何凌驾于国家之上的正式监管权力，其所形成的决议不具备，也从未试图具备任何法律效力，但由于巴塞尔委员会成员国在国际经济、金融领域的重要影响和地位，由于巴塞尔委员会成立近30年来在国际金融监管方面的不懈努力及其取得的卓有成效的工作业绩，同时也更由于经济、金融全球化、复杂化带来国际金融竞争加剧、金融危机频发的现实促使各国金融监管部门深刻认识到有建立国际统一协调的监管标准和监管机制的必要性，使得巴塞尔委员会在国际金融监管合作与协调方面事实上成为了全球最具权威的国际间银行组织，使其公布的有关国际金融监管和金融风险管理方面的一系列文件，受到世界各国金融界和监管当局的普遍重视或支持，或通过国内立法将其转变为具有法律效力的金融规范，或在金融及监管实务中努力实践巴塞尔委员会所颁文件提出的要求 [3]，从而使巴塞尔委员会的系列文件在事实上成为具有约束性的建议或曰国际金融惯例。

因此，从纯学理上看，巴塞尔新资本协议对于非成员国(包括我国)是不具备法律效力和强制实施性的。但从实践而言，巴塞尔新资本协议如同巴塞尔委员会此前公布的一系列文件一样，由于反映了国际金融监管理论中的先进理念和发达国家商业银行逐渐完善的风险

管理最佳实践经验，代表了当代金融业的发展方向和趋势，而在事实上成为各国金融和监管实践中不得不遵循的指针。对于全球化背景下的中国来讲，作为发展中的大国，作为越来越融入国际经济、金融大环境中的改革开放中的国家，我们虽然可以宣布暂不实施巴塞尔新资本协议，但从经济、金融全球化发展的方向和趋势来看，从中国的发展战略和国家利益来看，努力创造条件最终实施巴塞尔新资本协议所确定的框架和规则是不可逆转的 [4]。

二、巴塞尔新资本协议的内容与特点——从“一大铁律”到“三大支柱”

毫无疑问，内容涵盖导言、四大部分和九个附件，全文近30万字的巴塞尔新资本协议与1988年的旧资本协议相比，内容更为复杂、亦更加全面。这种状况的形成，一方面固然有国际金融全球化、复杂化要求提供对于金融风险更为敏感的风险监管框架的客观现实原因，另一方面也与巴塞尔委员会试图为全世界的各类银行设计各种可供

选择的方法的勃勃雄心相关 [5]。因此，“巴塞尔新资本协议的目标，不是简单地强制遵循一套新的资本规则，而是奠定坚实基础，提高风险管理水平和资本充足率，强化市场约束，促进金融稳定。” [6]

体现在具体内容上，就是新资本协议与旧资本协议相比，不仅有继承，更有创新、有发展。

(一) 旧资本协议的内容、局限性及改进

上世纪80年代拉美债务危机促使西方银行监管理念发生重大转变，即由以总资产大小为实力象征转变为“资本是上帝”为核心的监管理念。在这一新理念作用下，1988年7月巴塞尔银行监管委员会制订和公布了规定资本充足率的《统一资本计量与资本标准的国际协议》(“旧资本协议”)，以推动全球银行监管标准的一致化。该协议内容主要有三：1、资本的组成。将银行的资本划分为核心资本和附属资本两类，对各类资本按照各自不同的特点进行明确的界定。2、风险权重的计算标准。根据资产类别、性质以及债务主体的不同，将银行资产负债表的表内和表外项目划分为0%、10%、20%、50%和100%四个风险档次。3、目标标准比率。规定到1992年底从事国际业务的银行的资本与加权风险资产的比例必须达到8%(其中核心资本对风险资产的比重不低于4%)。

1988年的旧资本协议，核心是对十国集团“国际活跃银

行”(International Active Banks)提出最低资本充足率的要求，强调通过法令、惯例或行业传统从外部规定一套整齐划一的监管措施来控制银行体系的风险。其特点：一是在总结多起国际银行因资本不足而承担过高风险导致清盘或求助于政府的教训的基础上，突出强调了资本充足率标准及其在银行风险管理中的重要意义;二是通过明确资